原标题：王延中 王俊霞：更好发挥社会救助制度反贫困兜底作用
［关键词］发展型社会救助；服务救助；就业援助；社会化；责任共担
［中图分类号］D632.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2015）06-0067-05
［收稿日期］2015-12-07
［作者简介］王延中，中国社会科学院民族学与人类学研究所所长，研究员；王俊霞，北京市石景山区委党校教研室主任，副教授。
社会救助是我国社会保障体系的重要组成部分，对于保障贫困人口和遭受意外事件者的生活发挥着至关重要的兜底作用。近些年来，我国社会救助体系的发展取得了积极进展，尤其是2014年《社会救助暂行办法》的颁布实施，提出建立健全最低生活保障等8种社会救助制度，对保障公民的基本生活，促进社会公平，维护社会和谐稳定，发挥社会保障托底线、救急难的作用具有重大意义，将更好地推进我国现代社会救助体系的发展与完善。当然，目前我国的社会救助制度还存在诸多问题，尤其是社会救助体系不统筹、不协调的问题较为突出，制约着社会救助体系的效果。未来需要进一步改革、完善社会救助制度，实现社会救助制度的统筹发展，进一步改进社会救助的效果。“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，加大扶贫攻坚力度、实现贫困人口和贫困区域脱贫，是“十三五”规划确定的战略目标，实现农村贫困人口脱贫也是全面建成小康社会最艰巨的任务。一方面，要大力实施扶贫攻坚，实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效。另一方面，对丧失劳动能力的居民实施兜底性保障政策，实行低保政策和扶贫政策衔接，对贫困人口应保尽保，更好地发挥社会保障特别是最低生活保障等社会救助制度的兜底功能。
一、社会救助制度是反贫困的最后一道防线
（一） 反贫困是社会救助的基本功能
贫困问题是人类社会面临的最大问题，反贫困是世界各国的共同责任，更是一个国家加强社会治理、促进社会和谐稳定发展的重要制度保障。社会救助制度是社会保障制度体系的最后一道防线，也就是反贫困的最后堡垒和整个社会最后的安全网。古往今来，任何国家和人类共同体都十分重视社会救助制度建设，这是社会救助制度反贫困的基本功能决定的。当今世界，反贫困已经不是一个国家的内部事务，也是全世界的普遍责任。联合国千年计划中把反贫困作为世界各国的重要任务，不仅要求各国政府做出承诺，而且对于承诺执行情况进行检查。2015年是实施后千年计划（后2015议程）的启动之年，对反贫困又做出了新的规划，成为全球反贫困的新起点。
中国政府高度重视反贫困工作，成为世界发展中国家中反贫困力度最大、成效最突出国家。中国不仅积极参与后2015年议程和新的反贫困规划，而且采取切实可行的措施进一步加大反贫困工作力度。刚刚结束的十八届五中全会，以建成全面小康社会为龙头，提出了中国新时期反贫困工作的奋斗目标和行动纲领，并且制定了5年反贫困工作计划和责任制。这将对中国完成自己的承诺和确定的目标发挥重要指导作用。
（二）抓住重点大力实施扶贫开发与精准扶贫
贫困分为绝对贫困和相对贫困两种类型。绝对贫困也叫生存型贫困，是一个国家和社会不能容忍的贫困状态。为此，世界各国采取了各种积极措施反贫困。我国改革开放以来更是把扶贫攻坚作为国家战略，通过项目开发、区域援助、贫困扶持等一些列举措，伴随中国经济的快速发展，中国的贫困人口规模大幅度下降，基本解决了几亿人的绝对贫困问题。按照国际贫困线标准，中国还有7000多万人属于绝对贫困人口。解决这些人的贫困问题仍然主要依靠多种形式的扶贫开发举措，包括促进劳动力流动和城镇化，发展劳务输出，生态移民与异地搬迁等。这些年我国投入了大量的扶贫开发资金，但由于实施过程中的精准度不够，在一定程度上影响了扶贫效果。根据中央提出的精准扶贫精神，下一步扶贫开发要在精准扶贫方面下功夫，抓住重点地区、重点人群，加大扶贫强度，提升扶贫效果。
实现中央提出到2020年全面建成小康社会的目标，关键在农村，难点在民族地区的农村，特别是集中连片贫困地区的农村。2011-2014年，民族八省区贫困发生率分别为26.50%、21.1%、17.1%、14.7%，比同期全国平均水平分别高13.8、10.9、8.6、7.5个百分点。全国14个集中连片贫困区，11个在民族地区。集中连片贫困区农村人口比例高、少数民族人口比重比例高、贫困发生比例高，同时地区经济总量较小、生态环境承载容量较小、基本公共服务能力不足，是与全国一道全面建成小康社会的难点所在，必须作为精准扶贫战略的重点地区。贫困地区往往集生态性贫困、经济性贫困、知识性贫困、制度性贫困于一身，精准扶贫必须针对导致贫困的主要原因下力气，针对多种贫困成因对症施策。比如，针对生态性贫困，要下决心改变不合理的资源开发利用、不适宜的生产经营活动甚至通过生态移民，改善生态环境；针对单一的农牧业生产结构、广种薄收式的粗放型经营模式导致的经济性贫困，要下决心改变生产结构和经营方式，或者扩大家庭经营面积增加收入，或者通过劳务输出或家庭多种经营增强家庭致富能力；针对贫困地区农牧民的知识性贫困，需要加大教育培训投入和实用知识引导，切实改变农牧民文化水平低、思想观念落后、劳动力技能缺乏、市场意识淡薄等问题。要加大户籍制度、社会保障制度、农村土地制度、农村金融制度的改革，让贫苦地区的农牧民特别是弱势群体得到更多的扶持机会和援助资源。对于贫困地区的扶贫资金，也要把立足点放到贫困家庭、贫困人口身上，切实提高扶贫资金的针对性。
（三）社会救助制度和社会保障要发挥好反贫困的兜底作用
任何社会，都不可能完全消除贫困问题或贫困现象。因为贫困既是一个绝对概念，又是一个相对概念。社会总有一定数量或者比例的人口处于相对贫困状态。在全面建设小康社会的任务中，我国反贫困的主要任务还是针对绝对贫困问题，要最低收入人群的收入或生活水平提高到贫困线以上，消除绝对贫困问题。扶贫开发等生产性反贫困依然是主要工作，但是对于那些确实丧失劳动能力和生产生活需要帮助的个人或家庭，就必须发挥好社会救助制度和社会保障制度的兜底保障功能。根据“十三五”规划建议，到2020年，我国即使各种扶贫开发措施取得满意效果，仍有2000多万最贫困人口需要社会保障制度的托底扶持。这在世界各国都是一个惯例，即发挥好社会救助和社会保障制度的反贫困兜底作用。
针对将来日益突出的相对贫困问题，社会保障制度不仅要发挥好兜底作用，还要发挥好对低收入人群的收入调节和再分配功能。社会保障是调节收入分配的重要机制，在发达国家，通过社会保障制度的调节作用，不仅可以大大提高低收入群体的收入和消费水平，而且可以缩小或者缓解收入差距，降低收入分配的不均等程度。根据国内学者的调研，我国社会保障制度已经开始发挥这方面的积极作用。2012年，社会保障收入已经占到城乡居民收入的14.5%，其中城镇老年居民收入的一半以上甚至主要收入主要来源于社会养老金。社会保障转移性收入使城乡居民收入的基尼系数下降了4.53%，其中使城镇居民基尼系数下降了22.76%，使农村居民收入差距下降了1.82%。养老金财产对中国城镇地区企业职工家庭的财产分布产生了较大的再分配效应，它使得家庭财产分布的基尼系数下降了8个百分点，使得家庭财产分布的不平等程度下降了20%。［1］低保制度明显提高了城市贫困人口的收入，对城镇内部和农村内部的收入差距有一定的抑制作用。伴随社会保障体系的不断完善和社会保障基金收支占国民经济比重的不断提高，最低生活保障、养老保障、医疗保障、失业保障和教育保障等社会保障制度对于我国收入分配均发挥着一定的积极作用。
二、完善社会保障，促进社会救助制度统筹发展的关键举措
（一）做好生存型社会救助，统筹推进发展型社会救助
保障基本生存是传统社会救助的核心目标，长期以来我国的社会救助一直是低水平生存型救助，当城乡居民陷入生存困境时给予最低水平的生活保障，帮助其度过难关，维持其生存。社会救助保障基本生存的功能不可否认，尤其是在社会救助发展的初期阶段，尤其需要强调和完善这一功能；但是，随着经济社会发展水平的提高和城乡居民生存需求的升级，生存型救助的效果受到限制，甚至呈现一些负面循环，导致出现“救助陷阱”，难以实现社会救助的真正目标。因此，未来需要在完善社会救助“保障生存”功能的同时，改进其救助方式，调整救助待遇水平设置，使其在保障生存的同时越来越突出“促进发展”的功能，通过促进人的发展来提高其收入水平，进而实现良性循环。随着社会保障体系的日益完善，城乡居民的生活水平不断提高，绝对贫困人口大大减少，相对贫困问题日益突出。社会救助不能停留于传统意义上的生存型救助，而应该逐步提高社会救助的范围和水平。从生存型救助走向发展型救助也是我国经济转型时期提升人力资本水平与扩大内需的需要。经济发展转入新常态，需要改变传统的经济增长模式，依靠人力资本的提升和扩大国内消费拉动经济增长。一个国家的人力资本投资不仅仅要靠普通的教育培训，而且还应该重点开发包括贫困者在内的一些特殊人群。［2］在我国经济发展进入新常态的背景下，应该积极推进人力资本投资，培育促进经济增长的力量源泉。发展型社会救助有助于提高贫困人口的人力资本水平，切断贫困的代际循环，也有利于提高贫困家庭的消费能力，扩大国内需求。
除了发展传统的生存救助和提高社会救助的待遇水平外，应该越来越重视就业救助、教育救助和医疗救助，通过救助改善受救助对象的健康状况与劳动能力，提升人力资本水平，提高其生活质量。发展型救助不仅是救助内容的更新和完善，而且是救助方式的变革。需要改变过去传统的救助对象识别办法、退出机制与待遇给付机制。在救助对象的识别方面，应该改变过去消极、被动的做法，建立积极、主动识别机制，实现“应救尽救”“精准救助”。既要实现“应救尽救”，也要实现“应退尽退”，防止救助依赖与救助陷阱。救助待遇给付水平应该遵循需求导向“按需施救”，而不是固定待遇给付。尤其是对于边缘救助对象和易于脱贫的救助对象，应该通过增强社会救助制度的激励性，使其主动脱离受救助的队伍。
（二）统筹推进资金救助、实物救助与服务救助，发挥社会救助体系综合扶持作用
根据社会救助对象的需求差异，社会救助包括资金救助、实物救助、服务救助等类型和项目。随着社会救助体系的完善和救助水平的提高，应该积极推进服务救助的发展。社会救助的对象往往是一些老年人、残疾人等贫困人口和弱势群体，他们不仅需要资金支持和物资提供，也有着迫切的服务需求。在资金救助和实物救助的基础上推进服务救助，有利于提高社会救助的效果。服务救助的发展有助于改善救助对象的健康状况与生活质量。贫困往往与疾病、健康状况不佳联系在一起，导致恶性循环。服务救助有助于贫困人口加强疾病预防与治疗，有助于残疾人最大限度地恢复健康与劳动能力。服务救助还可以为救助对象提供生活便利，改善救助对象的生活质量。服务救助的具体内容和方式，应该根据不同的对象需求来决定。社会救助服务主要包括生活帮扶、心理疏导、精神慰藉、资源链接、能力提升、社会融入等多样化、个性化服务，可归纳为三种类型：日常照顾型服务、能力发展型服务、支持融合型服务。［3］由于社会救助服务的特殊性和专业性，应该培养大量专业化的社会救助服务人才，提高社会救助服务的专业化水平，改善社会救助服务的效果。应该整合社会救助服务资源，大力发展社会工作、志愿服务、社区服务，为不同人员提供不同类型的社会救助服务。可以通过政府购买服务的方式，充分利用民间社会救助服务资源，向社会组织购买救助服务，完善政府购买社会救助服务的体制机制。
（三）统筹考虑有劳动能力低保对象的生活救助与就业开发，实现社会救助与社会保险、扶贫开发政策的有机衔接
生活救助与就业救助的统筹发展是生存型救助与发展型救助统筹发展的重要体现。社会救助的实施，尤其是救助需求的评估和救助方式的运用需要充分考虑受救助对象家庭和个人的实际情况，以家庭救助为主，家庭救助与个人救助相结合。应该准确评估受救助对象的生活困难程度与劳动能力状况。在积极保障困难家庭生存需求的同时，应该通过各种举措激励和约束有劳动能力的受救助对象积极参加劳动，通过劳动获得收入和生活资料。一方面，有利于防止被救助人员出现救助倚赖症，提高最低生活保障和社会救助资源的使用效率，减轻制度负担，增强社会救助制度的公平性与效率性；另一方面，也有助于受救助对象树立自尊、自立、自强的精神，提高受救助对象的生活质量。应当适当区分丧失劳动能力和条件、部分拥有劳动能力和条件、完全拥有劳动能力和条件等不同情况，采取差异化的最低生活保障制度，发挥最低生活保障制度的最大效用。对于具备完全劳动能力的人，不应该让其坐等救助，打消其依赖思想，应该通过劳动、就业来维持个人和家庭的生存，通过职业介绍和培训、教育救助等方式帮助其实现就业。即便没有机会实现就业的，也应该以公益劳动、以工代赈的形式使受救助对象履行劳动义务。对于具备部分劳动能力的个人，应该综合运用生活救助与就业救助，使其以适当的形式参加劳动就业。促进有劳动能力的受救助对象积极参与就业，需要对现有的最低生活保障制度进行调整，尤其是要改革现有的待遇审核机制，应该增强待遇计发的激励性。要适当提高最低生活保障的水平，为受救助对象参加劳动就业创造条件。适当放松最低生活保障待遇与就业收入的联系，提高低保人员就业激励。
社会救助的改革与发展应该基于社会保障和民生建设的整体框架进行，实现社会救助与社会保险、社会福利、扶贫开发的统筹发展，发挥社会保障体系的综合功能。社会救助与社会保障的其它项目在反贫困中均发挥着重要作用。社会救助侧重于贫困的治理和减贫，传统的社会救助主要是针对贫困发生后的事后救助、消极救助、被动救助，主要属于生存型救助。社会保险则侧重于贫困的预防。反贫困需要多管齐下，预防与治理并重。应该在保障贫困家庭生活的同时，积极支持受救助家庭参与养老、医疗等社会保险制度，进一步筑牢反贫困的防线。随着社会救助的不断发展，应该逐步从生存型救助走向发展型救助，增强救助的积极性与主动性。应该通过相应的制度设计和政策支持，促进有劳动能力的救助对象通过就业参加社会保险，或者通过财政补贴帮助受救助对象参与社会保险，使其更好地脱离贫困，提高生活质量。
社会救助与扶贫开发都是反贫困的直接举措，二者的统筹发展有助于更好地改进反贫困效果。尤其是在最低生活保障与扶贫开发的衔接方面，应该树立精准保障理念，实现精准救助与精准扶贫。应该树立发展型救助与发展型扶贫理念，完善最低生活保障与扶贫开发的“造血”功能。在扶贫开发的过程中，应该积极加强有劳动能力的贫困人口的职业技能培训，增强受救助对象的劳动技能与就业竞争力，充分挖掘最低生活保障对象的人力资本和劳动能力，帮助贫困人口脱离贫困。
（四）探索社会救助制度区域统筹发展体制，发挥多元社会救助主体脱贫兜底作用
长期以来，我国社会救助制度的统筹层次较低，存在着城乡分割、区域分割等问题，在一定程度上阻碍了人口流动，也不利于社会救助的公平发展，容易导致社会救助的城乡差距与地区差距较大。城乡统筹已成为我国社会保障体系未来发展的共识，近些年来社会救助的城乡统筹发展已经取得了积极进展。尤其是随着户籍制度改革的深入，将进一步促进社会救助的城乡统筹发展。相比而言，社会救助的区域分割与地区差距问题没有得到足够的重视，不利于人口的跨区域流动和区域一体化发展。因此，在积极推进社会救助城乡统筹发展的同时，也应该同步推进社会救助的区域统筹发展，以适应人口流动、促进社会公平。应该坚持协调发展、共享发展理念，完善属地管理的做法，满足本地区相关人群的社会救助需求。建议以省为单元，按照收入与生活费支出的实际情况及城乡居民社会救助需求，建立全国统一的社会救助制度体系和大致均衡的分类分层保障标准，规范社会救助的实施机制和实施行为，建立和完善社会救助标准体系，遵循公平优先的原则保障地区内各类人群差异化的社会救助需求。要建立社会救助的区域统筹与协调机制，加强地区之间的社会救助合作，确保实现人口流动时社会救助的无缝隙与全覆盖，促使同一区域内社会救助对象获得大致均衡的保障待遇，增强社会救助的统一性与公平性。改革目前以户籍身份作为享受社会救助待遇的做法，应该弱化户籍因素，建立居民居住证制度，以实际生活和居住需要作为享受社会救助待遇的重要依据。
（五）发挥好政府、市场与社会等不同社会救助主体的兜底作用
政府始终是社会救助中最重要的责任主体。政府在社会救助中的主导作用主要体现在统筹规划、制度建设、财政投入、人才培养、组织协调等方面。应该在政府的主导下，建立统一、完善的社会救助制度体系，并积极推进社会救助的法制化进程，加大对社会救助管理与服务人才的培养，协调不同救助主体之间的救助行为。特别需要强调政府在社会救助中的财政支出责任，合理划分事权与财权，建立中央和地方政府之间的社会救助责任分担机制，更好地发挥不同层级政府在社会救助体系中的作用。明确省级政府的财政支出主体责任，建立区域间地方政府的协调机制，避免支出漏洞与重复支出。进一步增强中央政府的社会救助支出责任，建立和完善科学的中央财政转移支付机制，整合利用各类社会救助资金。政府的主导作用并不意味着政府需要包办，应该积极培育市场和社会资源，通过政府购买服务的方式来实现。社会救助不能完全依赖于国家和政府，在资源筹集与服务购买方面需要充分利用市场机制和社会资源。《社会救助暂行办法》已经明确规定，国家鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式，参与社会救助。未来需要大力培育社会救助的民间资源，增强社会救助的“社会性”，实现社会救助的专业化，进而实现社会救助中的“强政府”与“强社会”。从国际经验看，国家责任逐步向“国家+市场”责任和“国家+市场+社会”责任过渡是发达国家社会福利改革的主流趋势。［4］未来我国社会救助的发展需要在强调充分发挥政府主导作用和兜底责任的同时，建立责任共担机制，应该积极运用市场和社会的力量，充分调动个人的积极性。
［参考文献］
［1］ 王延中.社会保障制度收入再分配状况调查［M］.社会科学文献出版社，2013.
［2］ 关信平.朝向更加积极的社会救助制度——论新形势下我国社会救助制度的改革方向［J］.中国行政管理，2014，（7）:16-20.
［3］ 林闽钢.关于政府购买社会救助服务的思考［J］.行政管理改革，2015，（8）:24-27.
［4］ 韩克庆.中国社会救助制度的改革与发展［J］.教学与研究，2015，（2）:29-35.
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