“很多城市放开了落户政策，但只放开了对本地农民工的落户政策。”昨日在《国家新型城镇化报告2015》新闻发布会上，国家发改委发展规划司司长徐林说，在农业转移人口落户方面不应有本地人和外地人的歧视。今年我国在推进新型城镇化工作中，将拓宽落户通道，督促各个地区特别是主要城市，即外来人口聚集地区实施更加积极、更加宽松的户口迁移政策。今年将努力推进非户籍人口落户城镇。加快实施1亿非户籍人口在城市落户方案，全面实施财政资金、建设资金、用地指标与农业转移人口落户数量挂钩的“三挂钩”政策。
2015年城镇化率达到56.1%
国家发改委组织编写的《国家新型城镇化报告2015》昨日在京发布。该报告显示，2015年我国城镇化率达到56.1%。
在发布会上，国家发改委发展规划司司长徐林介绍2016年推进新型城镇化的重点任务。徐林说，“十三五”规划纲要提出，到2020年中国常住人口城镇化率目标达到60%，户籍人口城镇化率达到45%，目前户籍人口城镇化率39.9%，未来还要提高5个百分点，相当于要有1亿人在城镇落户，这个任务非常艰巨。
他指出，即便到2020年户籍人口城镇化率达到45%，据测算，到时仍然有2亿左右的农业转移人口得不到就业和居住所在地的户口。对于这些人就要实现居住证制度的全覆盖，基于居住证享受基本公共服务。发改委接下来将会同国务院有关部门，重点督促地方出台本地居住证条例，确保“不能打折扣”，居住证制度不能像户籍那样设置很多前提条件。
市民化人均成本约8万-12万元
徐林介绍，为推进农民工融入城镇，今年将探索建立财政转移支付、财政建设资金、城镇新增建设用地指标等与农业转移人口市民化挂钩的机制(“三挂钩”政策)。
对此，中山大学岭南学院财政税务系教授林江解释，农民工变为市民，相应再就业、再培训、医疗、子女教育等系列公共服务等都需要财政的投入。据了解，去年发改委印发的《国家新型城镇化综合试点方案》显示，广州未来5年要解决150万存量外来务工人员市民化，总共约需花费财政成本1490 .7亿元。据测算，平均每位外来务工人员的市民化成本约为8万-12万元。
因此，财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩，正是一种激励政策。“哪个地方农民市民化工作推进得更快、落户得更多、提供的基本公共服务更好，财政转移支付就对这个地方的规模更大，财政部正在制定具体政策。”徐林表示。
财政部去年已经对挂钩机制开展研究，总体思路是逐步实现依据常住人口测算分配财政资金，增强农业转移人口流入地提供基本公共服务的财政保障能力，加大对吸纳农业转移人口较多的地区的支持力度，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利和义务。
探索落户农民自愿有偿退出机制
“农民进城落户了，他想退出农村的宅基地，要不要给他设计一个自愿有偿退出渠道，也要进行探索。”徐林认为，继续探索有偿退出机制仍然是一个重要议题。
但目前，农村宅基地的利用效率不高的问题仍然凸出：农民工用打工积蓄在农村盖房，建新却不拆旧，或举家进城，却没有放弃农村宅基地，致使农村宅基地一户多宅、面积超标、人减地增和闲置现象普遍存在。以广东省为例，2000-20 12年间，广东省城镇化率上升了20 .9%，但农村居民点建设用地却以每年1.9%的速度增长。
昨日发改委发布的报告显示，2015年各地区在探索进城落户农民宅基地有偿退出机制已经取得了比较好的经验借鉴：一些试点地区积极推进农村土地、集体资产确权颁证工作;部分地区探索农村产权流转及权益保障的规范化。如陕西省高陵县、福建省仙游县等地区建立农村产权交易平台，规范农村土地流转。
另外一些地区则探索城镇化建设用地增加与农村集体建设用地减少挂钩机制，探索宅基地使用权资源有偿退出机制，完善收益形成和返还机制。如，重庆市规定进城落户的农村居民在退出土地前，可以继续享受种粮直补、农资综合补贴、良种补贴、退耕还林补助等与土地相关的9项待遇，以及农村剩余政策、计生奖励扶助、购房契税减免等26项与农民身份相关的待遇，进城落户居民自愿退出宅基地，复垦成为耕地并形成“地票”，通过农村土地交易所进行交易，净收益85%归农民所有，15%归经济组织所有，进城落户居民均可获得10万元左右的“地票”收益。
六方面推进新型城镇化
●努力推进非户籍人口落户城镇
全面实施财政资金、建设资金、用地指标与农业转移人口落户数量挂钩的“三挂钩”政策。
拓宽落户通道，强化地方主体责任，促进具备条件的农业转移人口进城落户，全面落实居住证制度。
●加快新生中小城市培育和特色镇建设
将具备条件的县和特大镇有序设置为市，提升边境口岸城镇功能，因地制宜培育发展一批魅力小镇。
●切实提升城市功能
完善市政基础设施，大力推进棚户区和危房改造；建设新型智慧城市、宜居城市、绿色城市；促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型。
●努力促进城市群发展
抓好城市群规划的编制实施，加快城市群交通网络建设，统筹推进信息、能源和水利基础设施等建设。
●推进重点领域改革
完善土地利用机制，创新投融资机制，推进城镇住房制度改革。
●持续深化新型城镇化综合试点
建立人口市民化成本分担机制、可持续的城镇化投融资机制、新型设市设区模式
建立进城落户农民农村的“三权”(农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权)自愿有偿退出机制
推进农村“三块地”改革试点(农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地)
焦点：
拓宽农民工落户通道 落户不应有本地人外地人歧视
国家发改委发展规划司司长徐林介绍，今年将重点拓宽农民工落户通道，特别是要督促主要城市即外来人口聚集地区，实施更加积极、宽松的户口迁移政策。很多城市放开了落户政策，但只放开对本地的落户政策，比如广东，对本省的农民工进城落户条件放得很宽，但对从四川、湖南等地来的外省人，放得就不那么宽。从调查情况看，这是一个不合理的普遍现象，在落户方面不应该有本地人和外地人的歧视。
南都记者注意到，广东2010年就放开了本省农民工有条件入户城镇。本省农民工各项指标积满60分，即可申请入户。但外省农民工并不在政策范围内。相比而言，重庆对跨省农民工的落户政策放得更宽。2011年，重庆陆续出台36个文件进行户籍制度改革。其中规定，符合在重庆主城务工经商5年、区县务工经商3年以上并购房等相关条件的外省籍农民工，也可享受重庆市的户籍改革政策。
发改委昨日发布的《国家新型城镇化报告2015》指出，由于跨省、跨地区转移人口尚未出台统一的政策安排，外来人口特别是跨省市农业转移人口市民化进程缓慢。一些人口流入较多、农民工落户意愿较强的地区还没有制定具体的户改方案;一些地方对制定相关配套政策方面不够重视;一些地方在制定具体落户条件时对本地人宽、对外地人口严。部分地区虽然降低落户和外来人口享有公共服务的门槛，但农业转移人口进城落户仍存在“玻璃门”现象。
加快出台新设市标准 10万人口特大镇或升级为市
徐林表示，今年将出台新设市标准，10万人口特大镇将升级为市。目前，我国是接近14亿人口的大国，但真正叫“城市”的数量才600多个，相比较，日本的人口总量少得多，但城市数量有上千个。
新型城镇化报告显示，当前我国很多特大镇一级具备城市的体量与特征，镇区人口超过10万人的特大镇有238个，超过5万人的有885个。“它的管理带有‘小马拉大车’或者‘紧身衣穿在肥胖的身体上’的感觉，不利于小城镇进一步发展。”徐林说，目前需要在制度上为这些镇成为新的中小城市提供支持。今年准备加快出台设市标准，推动具备条件的县和特大镇有序合理地设置为城市。
报告显示，国家新型城镇化综合试点将行政体制改革纳入其中，要求“探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式”。为避免行政区划升格带来机构、人员和编制的膨胀，以及给财政支付带来压力，试点要求，适度增加中小城市数量要和以“大部制”为导向的行政机构精简结合起来，既优化行政层级，又提高行政效率。而地方的探索主要集中在加大力度扩权强镇和拓展城镇功能上，主要措施包括下放事权、扩大财权、改革人事权及强化用地指标保障，赋予特大镇部分县级管理权限等。
采写：南都记者 程思炜
实习生 唐孜孜 发自北京
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