“建立巡察制度就是要把巡视的成果向基层延伸，把巡视的一些好的做法和经验，向基层进行推广，打通党内监督的‘最后一公里’。”
“巡视之所以形成那么大的震慑力，很大程度上来自于在调配人员上的空间很大，有强大的、专业的巡视组。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水总结，巡察的难点就在于资源不足、人力不足，还有千丝万缕避不开的人际关系。
“巡察作为一种流动性的监督手段毕竟是短期的，只能作为监督的一种补充手段，长期监督主要还得依靠制度力量。”
在党的十九大开幕大会上，一个此前少有人注意到的制度被首次写入中国共产党最高级别的工作报告中。习近平同志在报告中提出，“在市县党委建立巡察制度，加大整治群众身边腐败问题力度”，“深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网。”
巡视作为党内监督的战略性制度安排，在十八大以来被广泛应用，在中央层面的表述中，巡视制度被形容为在反腐败中发挥了“利剑”作用。巡察制度则被视为巡视制度向基层的延伸。
在巡察制度被写进十九大报告之前，已有一系列中央文件阐述了这一新的制度。2016年10月，党的十八届六中全会审议通过了新的《中国共产党党内监督条例》，其中就明确：省、自治区、直辖市党委应当推动党的市(地、州、盟)和县(市、区、旗)委员会建立巡察制度，使从严治党向基层延伸。
2017年7月党中央修改通过的《中国共产党巡视工作条例》明确提出：党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督。
“地方上已经有了一定的探索实践，多项文件也在制度上确定了巡察制度在党内监督的地位。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水对南方周末记者分析，“十九大报告中再次提到建立巡察制度，这又加了一把火，意味着要把巡察制度在全国进行推开。”
基层存在巡视空白
一般认为，巡察制度被寄望于能覆盖巡视难以触及的基层监督空白。
十八大以来，巡视制度在党内监督中发挥了巨大作用，通过巡视，中央发现和查处了一批高级干部的腐败问题。但按照《中国共产党章程》，巡视制度仅限于党中央和省级党委开展，不过，党的十九大上通过的《中国共产党章程（修正案）》则明确表述：实现巡视全覆盖，开展中央单位巡视、市县巡察，是巡视工作实践经验的总结，必须加以坚持和发展。
“建立巡察制度就是要把巡视的成果向基层延伸，把巡视的一些好的做法和经验，向基层进行推广，打通党内监督的‘最后一公里’。”庄德水对南方周末记者说，“就是要解决‘上面九级风浪，下面纹丝不动’的问题。”
“相对于‘远在天边’的‘老虎’，群众对‘近在眼前’的‘蝇贪’感受更为真切；‘微腐败’也可能成为‘大祸害’，它损害的是老百姓切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任。”中央巡视工作领导小组办公室曾这样解释建立巡察制度的原因：加强巡察监督，就是要着力发现并及时纠正基层体制不健全、制度不完善、工作不扎实、执行不到位等问题。
中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华则认为，将巡视制度延伸推进到基层，同时反映了基层纪委的监督作用有限。
基层是“熟人社会”，在一个县里，干部之间怎么都能找到互相认识的人。“越是基层纪委，查案压力越大，尤其是县乡一级纪委，能够发挥的独立办案的作用非常有限。”聂辉华对南方周末记者说，“我接触过的不少基层纪委官员也觉得，最好是上级来查，他们配合就好了。”
在中央的要求下，各地关于建立巡察制度的规范相继出台。南方周末记者梳理发现，在各地出台的文件当中，巡察工作机构都是参照巡视工作组织架构设定的，均成立了巡察工作领导小组、巡察办和巡察组。
南方周末记者注意到，巡察工作领导小组组长一般由同级党委书记或纪委书记担任，副组长由组织部部长担任。党委书记为组长的，纪委书记一般为副组长。地级市的巡察办主任和巡察组组长一般确认为正处级，县巡察办主任和巡察组组长一般是正科级。
何威在中部地区一个县担任巡察办主任，他向南方周末记者介绍，当地一共成立了3个巡察组，巡察组长抽调自纪检和组织部门，“我这个巡察办主任是正科级，3个组长也是正科级，所以我开玩笑跟他们说，‘我不是你们的领导，但在工作上，你们要听我的’。”
对于巡察干部队伍的建设，在各地建立巡察制度的文件当中也被专门提及。各地均提出要建立巡察干部人才库，在吉林省委关于建立巡察制度的意见当中专门提出要“畅通巡察干部晋升、交流渠道，把巡察岗位作为培养锻炼干部重要平台”。内蒙古的做法是，建立巡察干部考核机制，对专职巡察干部和抽调到巡察组参加巡察工作满半年以上的干部，由同级党委考核办单独进行考核。
南方周末记者观察发现，在对巡察对象的范围规定中，巡察制度也效仿了巡视制度可“下沉一级”的工作方法，多个地方的文件中均提出，由市级党委巡察县级、延伸到乡镇，县级党委巡察乡级、延伸到村和社区。
2017年8月，中共中央办公厅印发《关于市县党委建立巡察制度的意见》，要求市县党委在一届任期内实现巡察全覆盖。
地方探索走在前面
从实际运行情况来看，巡察和巡视的主要工作方式都一样，区别主要在于工作主体和监督对象的级别不同。
“区分巡视和巡察，是为了实现党内监督的层次化和系统化。”庄德水告诉南方周末记者，“巡视关注一些宏观性问题，比方说选人用人，巡察更多地关注一些老百姓身边诸如‘雁过拔毛’、‘乡匪村霸’之类的事情。”
在庄德水看来，巡察虽然在基层，面临的问题看起来小，但是应该有巡视等同的政治站位，要把巡视的震慑力和实践总结得出的方法运用到基层反腐败当中。
担任县巡察办主任一职的何威告诉南方周末记者，在巡察过程中，“发现和解决的小问题较多，比如党费交得不全，乱发补助。”不过巡察发现的问题不少，其所在的县2016年开展了两轮巡察，巡察了12个单位，共发现了225个问题，全县共有16人受到了组织处理。
事实上，在中央文件正式确定建立市县党委巡察制度之前，地方上普遍已经开始了前期探索。来自中央巡视工作领导小组办公室的数据显示，截至2017年8月，全国市级党委已全部开展巡察工作，94.8%的县级党委建立了巡察制度。
中部省份一地级市的纪检官员向南方周末记者透露，当地在2016年5月就挂牌成立了巡察办和6个巡察组，随即开始了第一轮巡察工作。该官员称，在首轮巡察开展之前，当地专门邀请了省委巡视办的有关领导对巡察组的工作人员开展了培训。
河南是在探索建立市县党委巡察制度起步较早的省份。河南是一个有13万个县以下基层党组织、61万多名乡科级以下党员干部的中原大省，巡视制度难以覆盖到基层的问题尤为突出。
河南省纪委公布的一组数据称，2014年中央第八巡视组对河南省巡视发现的问题，90%以上来自基层；全省各级受理的群众来信来访中，来自基层干部和群众的占80%以上。正是这组数据引起了河南省委领导的关注，2015年4月，河南省委决定在全省建立市、县两级党委巡察制度。
河南省巡视办主任张战伟在接受媒体采访时称，“建立巡察制度，一方面可以把巡视工作向市县延伸，尤其盯住‘一把手’；另一方面，使市、县两级党委由巡视监督的被监督者变为发力者，尤其是发挥县委‘一线指挥部’的作用，实现巡视监督真正向基层延伸。”
2015年底，中央巡视工作领导小组办公室主任黎晓宏到河南信阳召开现场会，黎晓宏在会上表态称将在全国探索建立巡察制度，推动巡视工作向下延伸。南方周末记者了解到，这是中央巡视工作领导小组相关负责人对建立巡察制度的首次表态，而这个现场会选择在河南信阳召开，也和当地的探索直接相关。
“不能全部照搬巡视的做法”
对于已经开始探索巡察制度的地方来说，也发现了不少问题。
“我们县一级巡察跟上级的巡视工作差别很大，这也是我们的困惑所在，”何威告诉南方周末记者，“我们每个一个单位，也都公布了举报电话号码、电子邮箱，而且还实行给巡察组邮寄免费，这些也在当地电视台公布了，但几乎没有实名举报的，原因就在于县域是个小地方，熟人社会下，群众反映问题放不开。”
何威介绍，“通过谈话，也很难发现问题，一般都不会说别人的问题和缺点。所以，我们发现问题，更多的是通过查阅资料、账目，从中发现一些问题。”
“群众反映问题放不开”的现象在基层的巡察工作中普遍存在。河南濮阳县第一巡察组组长王亚民在接受媒体采访时介绍，很多村民世代生活在本地，不便直接指出某人的问题，对巡察组人员来说，学会从“话里找话”就显得特别重要。
濮阳县的一个案例是，巡察组在巡察过程中听到村民在聊天中评价，村支书陈某是个“大孝子”。巡察组隐隐感觉到这话味道不对，进一步了解情况发现，陈某的母亲刚刚六十出头，却把村里一个八十多岁老人的补贴给顶了。巡察组将这一问题线索移交纪委后，作出对陈某党内严重警告处分，并责令其返还冒领的补贴。
基层的熟人社会不仅影响巡察组收集问题线索，对巡察人员的回避也提出了更高的要求。何威到单位巡察时，遇到过不少求情、打招呼的情况，“中央和省里巡视组对回避的要求很严格，组长、副组长是不能到自己的原籍地和工作过的地方去巡视，一般工作人员也有回避要求。”
何威所在县的官员几乎都是本地人，“我们只能做到对巡察组长和副组长进行适当回避，一般是组长副组长不能去工作过的部门巡察，我们在分配巡察任务时，会让巡察组人员先说说他们跟被巡察单位的主要领导以及财物人员有无深的交往，让他们先申报，能做的也仅此而已。”
巡察组的驻地选择也会给巡察工作造成影响。“巡视一般都是集中住宿，便于大家沟通工作，也方便群众找到地点举报。但在县里就不行了，现在严格遵守八项规定，在巡察县直机关时，我们怕群众说我们离家这么近还要集中住宿，担心群众说‘巡察还没有开始，你们的生活标准就提高了’。”何威对南方周末记者说，他曾向上级反映过集中住宿的问题，但考虑到影响，最终决定在县城进行巡察时就不集中住宿了，但是这给工作带来的影响是显而易见的。
在巡察组的人员配置上，基层面临着不小的压力。何威向南方周末记者透露，其所在的县巡察工作领导小组共有18个行政编制，“这些编制的到位是很困难的，现在要求总的行政编制不增加，只能从其他部门调剂，哪个部门被砍掉一个编制，那简直都是要命的事。”
作为县巡察办主任的何威本想从纪委机关多抽调一些人来补充，但该县纪委本身也很缺人手，巡察办只能从其他机构抽人，“这就导致很多人经验不足，我们巡察办现在有18个人，但有过纪检工作经验的只有5人，有组织工作经历的就两三人。”
“巡视之所以形成那么大的震慑力，很大程度上来自于在调配人员上的空间很大，有强大的、专业的巡视组。”庄德水总结，巡察的难点就在于资源不足、人力不足，还有千丝万缕避不开的人际关系。诸多问题考验着派出巡察组的党委的行动力，不过，庄德水认为，“只要地方党委愿意在巡察上动真格，肯定能创新出解决这些问题的方法。”
张战伟在总结河南探索巡察制度的经验时也指出，“巡察工作主体和对象不同，决定了巡察不能全部照搬照抄巡视的做法。”
中央巡视工作领导小组成员、办公室主任黎晓宏也曾撰文指出，市县巡察起步稳、推进快、成效好，同时还有一些具体困难和现实问题有待解决，特别是巡察工作的法规依据、职能定位、工作规范、机构设置等需要进一步明确。
不少地方已经注意到了巡察工作中存在的困难并试图拿出解决方案。为了规避人情风险，多地采取巡察“一事一授权”等工作规则，在常规巡察的同时还采取“异地巡察”、“交叉巡察”等方式。
虽然巡察制度填补了巡视无法深入基层的空白，但中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华认为，巡察制度很难彻底解决基层腐败问题，“巡察作为一种流动性的监督手段毕竟是短期的，只能作为监督的一种补充手段，长期监督主要还得依靠制度力量。”聂辉华把长期监督的希望寄予当下正探索成立的监察委上。
聂辉华还提出，“基层的行政力量有限，基层的腐败问题更需要依靠群众的监督和举报。巡察制度作为党内监督的一种形式，需要结合好群众监督和舆论监督，鼓励公众成为行动者。”
（应受访者要求，文中何威为化名）
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刘斌
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