原标题：向市迈进的县
从去年两会的《关于黄陵县撤县设市的提案》到今年的《关于支持陕西行政区划调整的建议》，省政协副主席李晓东针对行政区划问题多方奔走、大力呼吁。他说，现有的行政区划已经不能适应陕西经济社会发展的新变化，亟待调整。
李虎平，陕西省民政厅区划地名处处长，作为陕西行政区划调整事项的直接参与者，近年来做了大量细致工作。他表示，虽然目前陕西县级市数量偏少，但《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》等文件的出台，为陕西加快推进撤县设市带来了新机遇。
1 全省仅有3个县级市
韩城、华阴、兴平是我省仅有的3个县级市，分别于1983年10月、1990年12月、1993年6月经国务院批准撤县设市。
截至2015年底，全国县级市360个，平均每省13个，而我省只有3个，仅多于宁夏回族自治区和西藏自治区，不足全国1%，且都集中在关中地区，陕南陕北空缺；全国有市辖区902个，平均每市辖区2.7个，我省略低于此水平，仍有延安、汉中、商洛、安康4个市属“一市一区”，县级市和市辖区数量偏少，与我省经济社会高速发展局面严重不符。
“十二五”时期陕西年均实现GDP是“十一五”的2.2倍，是“十五”的5.7倍，经济发展速度连续十年处于全国第一方阵。2010年，陕西经济总量进入万亿元俱乐部，2015年达到18172亿元，镌刻出陕西历史的新标高。城镇化建设方面，2012年全省城镇化率突破50%，2015年达到53.6%，城镇化水平大幅提升。
经济发展、社会转型需要与之匹配的行政区划。近两年，国家对陕西行政区划调整给予了相应的支持，西安市高陵县、渭南市华县、榆林市横山县相继撤县设区，但仍然不能满足中小城市群建设的迫切需求。
我国撤县设市始于1983年。1983年至1986年，我国约有100个县成为县级市。国家于1986年、1993年两次提高门槛和标准。1997年，由于一拥而上的盲目冲动，造成有些县级市市区农村人口比重过大，城郊比例失调，城乡概念模糊等“假性城市化”问题，国务院正式冻结县改市。改革历时10年多，超过400个县或者说接近15%的县成为县级市。直到2013年，吉林省扶余县、云南省弥勒县撤县设市，成为首批重新设市的受益者。政策虽有松动，但并未完全放开，专家称之为“谨慎的解冻”。
事实上，自国务院暂停审批县改市以来，县变身为市的高温不退。据专家统计，全国各省已递交民政部申请撤县设市的县超200个，有计划撤县设市的县多达四五百个。近年来，随着经济社会发展，很多大县、强县就产业和人口而言，早已是事实上的城市，需要行政身份上的确认，否则，就会限制中小城市的建设。因此，给撤县设市解冻，成为行政区划改革的大势所趋。业界专家频频呼吁应加速重启撤县设市，甚至认为“其紧迫程度不亚于放开二胎”。
2 万事俱备只欠“标准”
神木县是榆林能源化工基地的核心区域，是国家“西煤东运”“西电东输”“西气东输”的重要源头和连接地，是目前陕西唯一上报国务院等待撤县设市审批的经济强县。
“2012年，神木由省政府上报国务院待批，目前各市有9个县向省政府上报了撤县设市申请，分别是安康旬阳，汉中勉县，渭南富平、蒲城，榆林靖边、绥德，延安黄陵、子长，咸阳彬县。”李虎平介绍说，“目前撤县设市审批工作基本属于停滞状态，主要原因是撤县设市的国家新标准还处于最后的讨论修订阶段，还未经国务院批准颁布。”
据了解，目前我国公开的撤县设市标准，是1993年国务院批转的民政部《关于调整设市标准报告》的通知。报告中，以每平方公里人口密度划分三大类，下分人口、经济、基础建设9个小类要求。当年，我国的城镇化水平不到30%，而2015年城镇化率达到56.1%，过去的标准已经严重过时，例如标准偏低、指标体系不尽合理、设市模式不够完善等，不符合目前的发展现实。
根据过去的标准，神木县早在2012年各项指标均已达到并大幅超出标准。其中GDP总量是国定标准25.1倍，人均地区生产总值是39.8倍，城镇化率已达63%，县域集聚人口超过40万。可以说，神木早已不是传统意义的农业县。
由于新标准暂未公布，神木只能耐心地在民政部长长的名单上排队，上报到省政府的9个县也得等标准公布后做相应处理。
新标准应有哪些变化？陕西省社科院学术委员会副主任张宝通建议，新标准应体现东西部地区的差异化，向西部地区倾斜，这样才能更有利于西部地区的城镇化进程和经济的加快发展。
李晓东认为，撤县设市应该有具体的考量标准，但发展速度往往快过预期、标准制定也往往容易滞后，所以不能唯指标论，还需要考察地区的独特性和聚合力。例如，黄陵县虽然经济总量不算很大，但是有独特的资源禀赋，黄帝陵享誉海内外，是全国重要的爱国主义教育基地和统战基地，在维系民族情感、增进民族团结、推动祖国统一等方面具有不可替代的地位和作用。撤县设市后，有利于其做大品牌，做强经济。陕南地区经济较为落后，但近年来随着高速公路、高铁等基础设施的改善，陕南呈现迅猛发展势头，经济的聚合力和辐射力不容小觑，有广阔的发展前景。
据参与过新标准草案讨论的相关人士介绍，新标准将从人口、经济、资源环境与基础设施、基本公共服务四大方面制定指标，体现东、中、西部的差异化，同时，污水处理率、城市绿地率、公共服务等各项指标的精细化要求更高，对陕西各个撤县设市县来说，既是机遇也是挑战。
3 撤县设市有何好处
从“县”到“市”，这一字之差到底差在哪里，让全国数百个县如此热情高涨？
李虎平指出，撤县设市后，虽然政府的行政级别不变，但其发展定位和思路会发生改变。县的工作重点是以农村为重点兼顾城市，而县级市是以城市工作为重点兼顾农村。
这种定位的转变，会带来一系列连锁反应。首先，体现在政府部门设置和编制确定上，县一般涉农部门较多，市则以城市经济和城市管理部门设置为主；再者，上级政府转移支付或者专项扶持资金也有差别，县一般只能用于农业相关领域，而市可以用于城市相关领域。撤县设市会带来城市建设快速发展，社会服务和公共管理更趋向城市化，标准会更高。
有媒体曾报道，云南弥勒县升级为县级市后，招商方面取得重要进展，考虑到可以预见的城区人口增长，“一些轻级能源项目开始进驻，一些金融机构以及中介机构也相继找了过来。”而在财政方面，上升的上级返还比例和城市维护建设税，可能为弥勒带来一年1000多万元的收入增长。
“撤县设市可以缩短行政决策路径，把经济发展快、带动作用明显的县，从繁琐的决策链条中提出来，让其有一定的独立决策权，有利于当地经济社会的发展。”李晓东强调，好的管理就是适度放权，撤县设市有利于提高政府决策效率。
同时，撤县设市会加速经济要素的聚集，从而推动城镇化的更好发展。升级为县级市后，有助于培养当地居民的市民意识，提高自身修养，培养城市文化。“市”作为全世界普遍通行的行政建制，和其他国家、地区交流联络起来更为方便，有利于招商引资和吸引人才。
2月6日，国务院发布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》对城镇化建设提出新的要求，强调要加快启动相关工作，将具备条件的县和特大镇有序设置为市。尤其是要适当放宽中西部地区中小城市设置标准，加强产业和公共资源布局引导，适度增加中西部地区中小城市数量。这对于陕西行政区划调整是极大的利好，我们应把握机遇，充分做好各项申报工作，争取更多的支持。
各级党委要对行政区划工作加强领导。去年12月25日颁布的《中国共产党地方委员会工作条例》规定，党的地方委员会应当通过召开全会的方式研究讨论本地区行政区划调整以及有关党政群机构设立、变更和撤销方案。
链接
全国撤县设市大事记
●1983年江苏常熟撤县设市获批。
●1983年至1986年我国约有100个县成为县级市。
●1986年国家提高撤县设市门槛和标准。
●1993年国家再次提高撤县设市的要求。
●1994年10月中央发函要求各级停止“撤县设市”。
●1997年国务院批准最后一个撤县设市的行政区湖北汉川后，正式冻结县改市。改革历时10年多，超过400个县或者说接近15%的县升级为县级市。
●十八届三中全会《决定》提出，优化行政区划设置，完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序设市。
●2013年1月24日，民政部撤销吉林省扶余县，设立县级扶余市；撤销云南省弥勒县，设立县级弥勒市。
7月3日，撤销青海省玉树县，设立县级玉树市。
●2014年12月16日，撤销云南省香格里拉县，设立县级香格里拉市。
●2015年2月17日，撤销四川省康定县，设立县级康定市。
8月1日，撤销广西壮族自治区靖西县，设立县级靖西市；撤销云南省腾冲县，设立县级腾冲市。
11月2日，撤销四川省马尔康县，设立县级马尔康市。
12月15日，撤销黑龙江省东宁县，设立县级东宁市。（本报记者 刘锦整理）
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