到湖北秭归县农村调研幸福村落建设，发现秭归幸福村落建设很有成效，其核心是在原村民小组一级建立“二长八员”的村落理事会，由村落理事会来回应农户需求，对接上级任务尤其是上级各种项目的落地，以及开展组民自治。
村落理事会的“二长八员”，核心是理事长，“八员”如调解员、经济员、管护员等，多是兼职。因此，“二长八员”极少有10个人，一般是三四个人。这三四个由村民推选出来不拿报酬的兼职村落理事会成员，大多有开展工作的积极性，大多能很好地开展工作。
不过，在调研中也发现，秭归幸福村落建设开始有一种倾向，就是试图通过规范化甚至科学化，来将目前村落理事会的“二长八员”制度化，以达到更高水平、更加正规的基层治理。比如，上级要求村落理事会将每次开会的内容记录下来，让村民每次表决都要签名，强调“二长八员”的职责分工，要求年富力强的村民担任村落理事长，让村落理事会汇报统计情况，将村落工作纳入到考核中，进行交叉评比，实行竞争性的奖酬等等。这样一来，当前主要由村落红白事主持人组成的村落理事会就较难胜任，秭归借助民间社会力量来进行的村落理事会建设及幸福村落建设就可能会难以持续。
秭归村落理事会建设之所以有实效，从我们的调研来看，主要是通过加强村民组一级的自治来有效动员村民形成利益共识，而村落理事会成员大多是村中家庭负担不重的60岁左右既有闲又有威信的村民，尤其是村庄红白事的知客先生。这些人不要报酬，也有热情参与到村民组公共事务中来的，“二长八员”为村中有权威的村民提供了进入到村落治理与建设的通道，辅之以上级的支持尤其是项目资源，这样的村落建设就容易有成效。
现在的问题是，无论是秭归这样的山区农村，还是全国农村，除极少数东部沿海发达地区以外，绝大多数农村尤其是中西部农村都处在衰落过程中，人财物从农村流入到城市是现代化的必然规律，也是必然结果。一般来讲，农村建设的目标只可能是底线式的。
总体来讲，农村事务是细小琐碎的、季节性的，重复性比较差且不规范，这就使得科层体制很难应对农村基层的事务。秭归幸福村落建设之所以取得成效，关键恰恰在于这样一个具有高度灵活性与低成本的治理形式。
一旦规范化、正规化和科层化，村落理事会就会变得笨拙，无法应对灵活多变的基层治理事务。
不仅仅是村民组一级，而且行政村一级，就全国来讲，尤其是就中西部来讲，其事务都是不规则的，治理资源也是比较少的。正因此，历史上村干部都不是正式的干部，而是不脱产的干部，没有固定工资，只有误工补贴。村干部的不脱产特点，决定了其必须有正式的收入来源。
一般来说，村干部虽然是不脱产的，却不可以脱岗，即他们不可以随便离开村庄进城务工经商。村干部不脱产，也不需要坐班，其实坐班也没有用，因为农村工作具有很强的季节性，到了忙季事情就多，上班下班都很忙，到了闲季，则上班下班都没有事情。且农村的事情具有很强的偶发性和应急性，半夜三更两口子吵架打架找到村干部，村干部也得去解决。“小事不出村”，这是庞大的中国之所以可以保持秩序的一个重要基础。
现在的问题是，村干部不出村，若只种自家承包地，农业收入就远低于进城务工的收入。村干部正当年富力强，不进城务工，只在家种田，他的收入就只有务农收入，再加上当村干部的误工补贴。一般来说，村干部的误工补贴都不高，远低于外出务工收入。一般农户既有年老父母的务农收入，又有年轻子女的务工收入。因此，村干部的年收入可能远低于村中一般农户。这样一来的结果就是，村干部成为了村中比较穷的人，说话、办事威信不足，当然也就很难当好村干部。
因为村干部误工补贴太低，很多村干部都表示不愿再当下去。不是因为村干部工作多么繁重、必须要高工资，而是因为当了村干部就不能再进城务工。
因此，湖北省决定提高村干部报酬，主要是提高村支书和村委会主任的报酬，省委省政府要求地方按乡镇副职的待遇来支付村主职干部的报酬。具体来讲，在提高村主职干部待遇前，湖北省村主职干部误工补贴一般一年1万元以内。现在按乡镇副职待遇，其报酬就可以达到接近4万元/年。
到秭归调研期间，县委县政府正在落实省委省政府关于提高村干部报酬的要求。秭归方面的考虑是，提高了村主职干部的报酬，不可能不提高副职待遇。初步方案是按主职干部的70%~80%来安排副职干部的报酬。问题是，这样一来，小小秭归县，一年仅村干部报酬就要增加数千万元。而秭归县财政收入一年只有几亿元。
提高村干部报酬，不仅仅是为了留住现在的村干部，而且是为了建设一个更加正规有力的基层组织。从当前湖北省村级组织建设的情况来看，这个正规化主要表现在三个方面：一是坐班制;二是村民办事不出村，村部设农民办事大厅，村干部为农民提供各种办事办证服务;三是村务工作规范化，尤其是规范村务记录，规范决策程序，各种复杂制度上墙。河南邓州发明的“四议两公开”制度成为基本的制度模式。
这样一来，之前主要由不脱产干部所构成的村干部队伍就将逐步脱产化、正规化、规范化。村干部就变成了干部，不再是兼职的、不脱产的。
现在的问题是，农村事务是稀疏的，且是不规则的。资源很少，很多事务的处理都需要借助民间权威，而不是正式科层体制，这个正规化的村级组织并不更能应对不规则的细小琐碎的基层事务。
在乡镇以上，科层制有施行的条件，且越是上级行政部门越需要科层体制来应对大量发生的各种专门事务。现在的问题是，在农村人财物不断流出、只是要达到底线治理目标的村一级，需要科层体制吗?
当然，以前村干部的误工补贴确实少了，不足以支撑村干部的生活。但是实际上，当前农村中仍有大量的主要收入在农村、不离村就可以获得不低于外出务工收入的“中农”，比如达到适度规模经营的农户、专业养殖户、农资供销户、农业经纪人、农机服务户、小作坊主等，这样一些可以在农村获得收入的人士正是村干部的最好人选，他们兼任不脱产的村干部，还可以做自己的农业。当了村干部不影响他们的收入，他们就有意愿和能力当好村干部。
其实，当前的中国农村中，村干部几乎都通过各种办法“中农”化了，其中最典型的是村干部当起了农资经纪人。可以说正是村干部的“中农”化，使当前基层治理中可能出现的村干部贫困化与边缘化还没有出现。当然，也有一些村干部“中农化”的不成功，就不当村干部出门务工去了。这是村干部的正常流动，没必要大惊小怪。
当前，中国正处在史无前例的高速城市化进程中，农村的人财物不断流出农村、流入城市，就全国大多数农村而言，乡村建设的目标应是要维持住农业生产和农民生活的基本秩序，是底线治理。这样一种治理，因为农村基层事务的细小琐碎、不规则、季节性、偶然性等特性，就要求基层治理必须要有相当的灵活性，应当是低成本的、顺应农村发展目标与社会基础的，而不是科层化和高成本的，需要设置低成本的简约的制度。
(作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心主任)
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