乡村中小学校撤并的后果远远超出了当初政策出台者的初衷，也超出了中央政府所能控制的范围。2011年9月，广东省乐昌市坪石镇天堂村小学被撤，村里180多个孩子要到20公里外的坪石镇上学。图为某个星期天下午，小货车满载着孩子们沿着山路开往镇里的学校。 羊城晚报记者 黄巍俊 摄
2018年4月25日，国务院出台《国务院办公厅关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）。就全面加强这两类学校的建设，《指导意见》提出了包括统筹布局规划、改善办学条件、强化师资建设、强化经费保障、提高办学水平、加强组织领导六个方面在内的十余条具体意见。对已经萎缩的乡村教育来说，这份文件的出台可谓非常及时而且非常有必要。
自上个世纪九十年代中后期尤其是进入新世纪以来，中国乡村教育呈现一种萎缩的景象。这里有两组数据值得我们关注。一是教育部的统计数据。1997年全国农村小学数为512993所，2009年为234157所，减少学校数合计278836所，总量减少了一半多，平均每天减少学校数为64所。二是2012年11月由21世纪教育研究院发布的《农村教育布局调整十年评价报告》指出，2000年到2010年，我国农村平均每一天就要消失63所小学、30个教学点、3所初中。
这两组数据得出的结论呈现出高度的一致性。大规模学校撤并的结果是，农村小学距离学生家的平均距离为5.4公里，这背离了国家提倡的小学生“就近入学”的原则。农村初中距离学生家的平均距离则远至17.47公里。
具体来说，经历一次又一次的乡村中小学撤并之后，乡村中小学不仅从数量上大为减少，而且从完成国家基础教育的使命来说，乡村教育很难发挥其应有功能。一个普遍公认的事实是，中国的乡村教育逐渐告别了上世纪七十年代的“小学不出村（自然村），中学不出队（即大队，相当于现在的行政村），高中不出社（即公社，相当于现在的乡镇）”的传统格局，而出现一种十年前的“城挤”、“乡宿”、“村弱”，直到最近的“城挤”、“村弱”的格局。简言之，解决儿童就近入学的“一村一校”模式从此进入历史。
因为出于安全风险等因素的考虑，实际上，不少乡镇学校已经取消了住宿制度。即使是县城的中学，除了那些在县城有房产的农村家庭的子女入读，其他农村父母亲都是通过租房来陪读，不少学校的住宿生寥寥无几。大量农民子弟都通过买房、租房等方式涌入到县城上学，乡村学校在加速衰落。
十九大报告提出，要“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，办好学前教育、特殊教育和网络教育，普及高中阶段教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。如何落实十九大报告关于城乡义务教育一体化发展的要求与精神？核心的一点，是必须彻底改变目前乡村教育萎缩的格局。或许这就是国务院加强两类学校建设文件出台的重要背景。
要真正扭转萎缩中的乡村学校，就必须了解：过去二十年来中国乡村学校遭遇了哪些难题？为何这些难题存在的时间如此之长？如果不了解这些难题，并由此有针对性地加以化解，要兑现十九大报告关于城乡义务教育一体化发展的要求恐怕并非易事。
一、二十年来的乡村学校演变最近二十年来，随着市场化、城市化的加速，乡村中小学的发展遭遇了重重难题。
笔者将这些难题概括为乡村中小学遭遇到的“四化”，即：计划生育政策造成生源问题；快速城市化造成农村适龄儿童外流问题；日益严重的教师老龄化造成教学质量问题；教育管理的地方化造成乡村中小学撤并问题。这“四化”的存在，极大加速了乡村中小学的萎缩。一旦前面“三化”遭遇“地方化”，问题就变得更为复杂，更为严重，难以逆转。
首先，计划生育政策造成了乡村学校的生源问题。
随着计划生育的提倡和相关政策持续实行，乡村学校所能招收到的适龄儿童逐渐减少，不少地方出现较大幅度锐减。在没有外来人口的子女补充生源的情形之下，乡村学校可招收的生源数只能是直线下降。与城市不同，乡村的人口增量总是有限，实行计划生育，最直接的结果就是乡村适龄儿童的数量锐减。学校招不到学生，没有一定的生源，怎么维系下去？这是摆在教育官员和所有地方政府官员以及高层领导人面前的一个重要难题。
其次，快速城市化造成乡村适龄儿童外流问题。
城市化让不少农民将子女迁往县城或者外出务工地入学，这使得本就人数偏少的农村适龄儿童进一步减少。城市化发展的结果就是让大量的青年一代进入城市（包括本地县城和外域城市）工作。进入城市后，条件好点的父母亲都将孩子带进城市（区）读书。《农村教育布局调整十年评价报告》指出，农民工子女的随迁率达到40%左右，而留守率达到60%左右。这就意味着城市化带来了适龄儿童的快速流动。
对这一代青年人来说，城市化是一个高度不可逆的过程。他们自己不愿意回到农村，更重要的是，他们也不愿意子女在农村读书。城市给了他们无限想象的空间和可能。他们认为，自己的孩子在城市里上农民工子弟学校，在县城里上七八十人一个班的学校，也比在乡下上中小学要强。这就是年青一代农民工父母的基本态度与认知。
但新的问题随之而来。农村学校被撤并之后，城镇学校的问题随之产生。21世纪教育研究院院长杨东平的一段文字被广为引用：“城镇地区的巨大班额、超大班额和超大规模学校，在一些地区已经达到了令人震惊的程度，例如在河南信阳、周口地区，有的小学、初中最大班额达到150人，所有空间全部填满，甚至有学生只能站着上课。这样的大班额其实已经没有教育质量可言，最突出的就是安全问题。”
再次，日益严重的教师老龄化造成教学质量问题。
乡村学校萎缩的一个直接表现是，乡村教师的老龄化现象日益严重。教师的老龄化既加速了乡村学校的萎缩，又是乡村学校萎缩的结果。在县城和乡镇学校大量补充青年教师的情形之下，乡村中小学却很难吸引、补充新鲜血液。没有适当比例的年轻教师加入的乡村中小学，必然结果就是教师老龄化的问题越来越严重。
教师老龄化的后果是，这些老脑袋很难适应新的教学发展和教育形势的需要，教育质量也就不可能高到哪里去。这就是说，乡村学校教师的老龄化也在无形中加速了乡村学校的萎缩。一个没有生机活力、没有新的教学模式、没有青年教师支撑的乡村学校必然走向萎缩。
第四，教育管理的地方化带来乡村中小学撤并问题。
正是在上述背景之下，最近二十年来，地方政府主导的乡村学校撤并浪潮逐渐在全国铺开，甚至掀起一股撤并浪潮。
从地方政府的财力和师资力量来说，乡村中小学校撤并确实有其现实的理由和依据。比如，随着2004年前后，全国范围内大规模撤并乡村，一个自然结果是撤并中小学。因为乡村撤并后，各个地方政府都要考虑辖区内学校数量的多少、规模、财政经费安排、师资力量配备、管理便利等问题。由此带来的结果是，继行政领域的乡村撤并之后，出现了教育领域大规模的乡村中小学一窝蜂的撤并浪潮，由此也就自然加速了乡村中小学的萎缩。
二、乡村学校演变与国家政策尽管各地启动乡村中小学校合并的时间早晚略有差别，但相关举措却都有来自中央的“政策依据”。从上世纪九十年代末到新世纪初，从教育部到国务院，针对当时的基础教育阶段学校发展都有一种思想，这就是鼓励学校合并。从大中城市的学校合并到农村的学校合并，国家都给出了明文的规定与思路。
1998年8月3日，教育部印发《关于认真做好“两基”验收后巩固提高工作的若干意见》（教基［1998］8号）。该意见指出：“大中城市，经济和社会发展条件较好、‘两基’（ 基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲——笔者注）基础较稳固地区，可提出切实可行的提高内容要求和指标，逐步实现学校布局‘合理化’，办学条件‘标准化’，教育管理‘规范化’，办学特色‘多样化’，全面提高教育质量和办学效益。”
这是教育部在上世纪九十年代末提出的合并学校构想，虽然用语是学校布局合理化，但主要思想就是要推动学校合并。只不过有一个前提是，学校布局调整与合并应该是在大中城市，而不是在农村地区。有论者将农村学校合并溯源至1998年的这份文件，恐怕有失偏颇。
2001年5月29日，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发[2001]21号）正式出炉，这是国家关于农村学校撤并的最权威政策文件。该决定共提出40条意见，其中第13条意见写道：
“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。学校布局调整要与危房改造、规范学制、城镇化发展、移民搬迁等统筹规划。调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业。在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校。”
这条意见可以做多方面的解读。
一是以国务院的名义提出要推动农村中小学学校布局的调整，也就是撤并学校。这是后来地方政府大规模推动农村中小学合并的中央精神与政策依据，并由此开启了全国范围内的农村中小学撤并浪潮。
二是撤并学校要与推动城市化发展挂钩。这一说法蕴含的潜在预设是，撤并农村中小学的目的，是为促进地方的城镇化、城市化发展。具体来说，撤并农村中小学要有利于县城中小学的发展，甚至整个县城经济社会的发展。实际上，后来也确实是按照这一方向在演进。
三是决定中的一些要求和规范在实践中被忽视。比如，决定中强调合并学校必须遵循就近入学的原则，交通不便的地方仍然要保留教学点，要防止学校撤并导致学生辍学，诸如此类的要求在学校撤并大潮中被束之高阁。由此，农村中小学教育出现了不少令人堪忧的问题：“学生上学路途遥远”、“校车事故频发”、“中心校寄宿条件差”、“辍学率反弹”等等。
有了可以做多方面解读的国家政策，地方出于各种具体考虑而对乡村中小学的撤并遂一发而不可收拾。于是，乡村中小学校撤并的后果远远超出了当初政策出台者的初衷，也超出了中央政府所能控制的范围。或许乡村中小学萎缩并不是乡村中小学撤并之初主政者所希冀的后果，但是事实确实如此。集中师资力量办学，很难说真正办好了那些撤并后想办好的学校，同时却让大量乡村学校销声匿迹。
最近二十年来，各个地方政府都在加速推进乡村中小学的撤并过程。因为将教育资源大量集中到县城，有诸多好处。一是可以带动县城经济的发展；二是可以繁荣县城的一系列相关产业，最重要的是房地产的发展。可以说，在中国过去二十年房地产飞速崛起的过程中，乡村中小学的撤并大大促进了县城房地产的发展。不管是农村家长直接到县城买房定居，以解决小孩从幼儿园到高中的读书问题，还是他们因为买不起房而要到县城租房陪读，都在直接或者间接推进县城房地产的发展。
虽然他们到县城买房定居或许不完全是为了小孩的教育问题，但是他们的小孩到县城上学，这一定是他们买房的重要原因，或者说是最重要、最直接的原因。
三、难以遏制的乡村学校撤并浪潮在乡村中小学加速撤并的过程之中，我们看到两种颇为紧张的关系：一边是乡村学校撤并浪潮愈演愈烈，一边是教育主管部门对乡村学校撤并浪潮的严厉警告。同时，还有社会对撤并浪潮的反思。可是，过去二十年的历史告诉我们，乡村中小学的撤并浪潮总是难以遏制。究其原因，主要有二：
首先，
乡村中小学的“四化”之间彼此推动、互为促进。
实行计划生育造成乡村适龄入学儿童数量锐减，加上越来越多的儿童流入到县城和乡镇学校就读，能够在乡村中小学就读的儿童总数自然也就越来越少。但从某种意义上讲，正是有了来自国务院的尚方宝剑，即2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发[2001]21号），地方政府才可以大肆推进乡村中小学撤并。亦即，地方政府是在“严格”执行中央政策。问题的实质恰恰在于，地方政府希冀通过撤并乡村中小学来快速推进城镇化进程，这一文件为他们提供了中央精神的合理依据与政策支持。
乡村中小学的撤并政策诞生于中国飞速的城市化进程中，反过来又极大推动了这一进程。因为不少农民子弟是被进城或者被靠近县城就读中小学，他们的父母也被迫买房或者租房陪读。在不少地方，国家主导的撤并乡村中小学政策被地方政府最大限度地加以贯彻和利用，其结果是，撤并中小学成为城市化进程的巨大动力与推手。
在适龄读书儿童越来越少的情形之下，学校不可能扩大办学规模，不能扩大办学规模也就难以补充年轻教师；难以补充师资，乡村学校剩下的也就只能是哪些日益老去的乡村教师；老龄教师逐渐退休，又缺乏新鲜血液补充，学校的教师数量也就也就越来越少，加上学生已经在减少，地方政府对学校的撤并更有了正当理由。反过来也是如此：地方政府不断加速撤并浪潮，有条件没条件的家庭都不得不将子女送到那些没有被撤并的学校或者直接上县城和乡镇学校入读。这势必加速适龄儿童外迁。
当然，如果要追问农民为何要把孩子送到县城或者乡镇学校读书，一个很重要的原因是他们对乡村中小学教育越来越不满。
乡村不理想的教育质量让年青一代农村父母亲不放心、不愿意把孩子送到乡村中小学去读书。他们不希望下一代也像他们自身一样因为没有读好书、没有考上大学而进入社会从事比较艰辛的劳动。
更重要的是，他们不想让孩子重复自己父辈们的故事：跟着一班水平不高的教师读书学习。这些老教师曾经是乡村年轻一代父母的教师，甚至是爷爷辈的教师。正因为如此，这些年轻一代的父母亲都看透了这些老教师的“本质”。作为他们曾经的教师，这些老教师们并不是全心投身于教育事业。说得直白点，教书只是他们的“兼职”，他们的主要时间和精力却放在其他的“业务”上：从事农业生产的从事农业生产，做生意的做生意，从事农村副业的从事农村副业……际上，年轻一辈的家长们有说不出的无奈：不是我不想把孩子送到乡村中小学去读书，只是因为乡村中小学的教育质量实在太不尽如人意。
根据两利相权取其大的原则，如果乡村学校和城市学校差不多，农村家长为何要要将孩子送到离家更远的县城和乡镇去上学？因此，我们可以说，乡村教育的逐渐萎缩，确实是一个城市化、市场化发展的结果，是中国市场化进程以及城市化进程的发展带来的副产品。但是，乡村教育的萎缩，同时也是年轻一代父母亲理性选择的结果。
二是
缺乏严格问责的制度约束，撤并浪潮总是无法遏制。
即使是教育部三番五次的叮嘱，仍然未能扼杀地方政府撤并学校的浪潮。因为这些文件都缺乏严厉的问责追责机制。早在2006年6月9日，教育部就发布《教育部关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》（教基[2006]10号）。该文件坦诚，简单化、一刀切的乡村中小学撤并带来的问题是严重的：
“有的地方工作中存在简单化和‘一刀切’情况，脱离当地实际撤消了一些交通不便地区的小学和教学点，造成新的上学难；有的地方盲目追求调整的速度，造成一些学校大班额现象严重，教学质量和师生安全难以保证；有的地方寄宿制学校建设滞后，学生食宿条件较差，生活费用超出当地群众的承受能力，增加了农民负担；有的地方对布局调整后的学校处置不善，造成原有教育资源的浪费和流失等。”
应该说，教育部严厉批评了一些地方，希望地方政府慎重对待学校撤并问题。但是，问题并没有得到妥善解决。甚至在一些地方，学校撤并有愈演愈烈之势。
于是，教育部在2010年1月又出台《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》（教基一[2010]1号），国务院也在2012年出台《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》（国办发 [2012]48号）。这两份《意见》，都是针对学校撤并给乡村儿童上学以及整个乡村教育发展带来的诸多问题。
实际上，
就乡村学校撤并过程中出现的诸多问题，高层领导人在一些公开讲话中也有所批评。比如，2011年8月28日，时任总理温家宝在河北省张北县农村教师大会上讲话时指出：“关于村教学点的问题，也要有正确的认识，我们的目标是要让每一个孩子都有学上。如果因为学校撤并、上学路途遥远而使孩子们辍学，那与我们的政策方针是背道而驰的。……如果广大农村群众和农村孩子确有需求，有的村教学点还是要坚持办，而且要办好。这件事在山区、边远地区、牧区尤为重要。”“学校的布局和班级规模要根据各地经济发展、城镇化进程和地域分布等因素，因地制宜，实事求是，合理设置，不搞‘一刀切’。既不能出现农村孩子每天跑十几里地上学的情况，也要防止县城、中心镇学校‘生满为患’，出现上百人的‘大班’。”
应该说，从教育部到国务院，再到国务院总理，大家对问题的关注呈现出高度的一致性，这就是乡村学校撤并出现了一些严重的问题，必须引起高度警惕与重视。
但是，地方政府主导的学校撤并浪潮并没有得到彻底扭转。由此导致的结果是，
乡村学校的撤并基本是地方政府说了算。亦即，在撤并乡村学校的问题上，地方政府具有高度的地方自主性，虽然在经过了十来年的撤并浪潮之后，国家试图纠正撤并学校过程中的诸多问题，但是在没有严格问责机制的情形之下，要遏制地方化的乡村学校撤并浪潮，往往是雷声大雨点小，其结果可想而知。
四、纠偏为时未晚 应该说，今年出台的《国务院办公厅关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》试图纠正二十年来乡村学校撤并所导致的种种问题，推动乡村教育回归正途，正面意义自不待言。总体而言，这份文件对乡村学校的撤并有了更为严格更为规范的要求。
一是
从更高的标准定位农村学校布局。
以什么标准来定位乡村学校布局，涉及乡村学校布局的科学性与合理性问题。过去的二十年里，不少地方政府基本上都是从节约办学成本、促进城镇（市）化、便于管理等角度来考虑乡村中小学撤并，这就既不能满足农村学生就近、方便、有质量上学的诉求，又没有从教育发展的角度尊重儿童身心发展的规律，更没有考虑撤并学校后给乡村家庭带来的负担和压力。正是在吸收这些经验教训的基础上，今年出台的这份加强两类学校建设的指导意见提出了更加明确的规范。
关于学校布局，《指导意见》明确：“农村学校布局既要有利于为学生提供公平、有质量的教育，又要尊重未成年人身心发展规律、方便学生就近入学；既要防止过急过快撤并学校导致学生过于集中，又要避免出现新的‘空心校’。原则上小学1—3年级学生不寄宿，就近走读上学，路途时间一般不超过半小时；4—6年级学生以走读为主，在住宿、生活、交通、安全等有保障的前提下可适当寄宿。”应该说，这一规定比较契合十九大报告所提出来的让每一个孩子享受公平而有质量的教育的精神。
二是
严格规范撤并学校并鼓励适时恢复被撤并的学校。
《指导意见》并没有彻底否定撤并学校的政策，但也提出了撤并学校要遵循的基本原则、主要做法与基本思路：“布局规划中涉及到小规模学校撤并的，由县级人民政府因地制宜确定，但要按照‘科学评估、应留必留、先建后撤、积极稳妥’的原则从严掌握。学校撤并原则上只针对生源极少的小规模学校，并应有适当的过渡期，视生源情况再作必要的调整。要严格履行撤并方案制订、论证、公示等程序，并切实做好学生和家长思想工作。撤并后的闲置校舍应主要用于发展乡村学前教育、校外教育、留守儿童关爱保护等。对已经撤并的小规模学校，由于当地生源增加等原因确有必要恢复办学的，要按程序恢复。各地要通过满足就近入学需求、解决上下学交通服务、加大家庭经济困难学生资助力度等措施，坚决防止因为学校布局不合理导致学生上学困难甚至辍学。”
做出如此细致的规定，目的是为了严格规范学校撤并问题。
首先，关于撤并学校，提出了新的原则，即“科学评估、应留必留、先建后撤、积极稳妥”。这意味着，撤并学校要遵循科学性原则。与以往撤并学校的随意性相比，这一规定表现得更为谨慎稳妥。这是撤并学校问题上的重要转变。第二，要求撤并学校遵循一个严格的程序规定，包括撤并方案、科学合理论证、公示等。强调严格的撤并程序，目的是减少一些地方撤并学校的随意性。第三，要求地方根据生源情况适时恢复曾经被撤并的学校。这意味着撤并学校不再只是一个单向度的撤并问题，撤并后还可以恢复。这是一个巨大的进步，既避免了那些被撤并学校的资源的浪费，又方便了儿童就近入学。第四，要求坚决防止撤并学校带来的学生辍学等问题。也就是说，地方要从学生本位出发，思考撤并学校给学生带来了哪些问题与困扰，防止撤并学校后学生上学更加困难，甚至出现更为严重的辍学问题。这些都曾经是撤并学校带来的负面问题，而且一直没有解决好。
总之，通过今年的文件，我们能够切实感受到中央正在努力纠正乡村学校撤并所造成的一系列问题，试图通过规范乡村学校撤并行为，努力实现儿童能够真正就近入学。只有儿童真正能够就近入学，乡村才能够留得住人。
乡村学校的问题首先是撤并问题，在妥善解决撤并问题之后，才可能有针对性地解决乡村学校的发展问题。当然，规范乡村学校的撤并问题，也是在保护乡村学校；保护乡村学校，也是为了保护乡村。
简言之，
国家重视和加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校的建设，其最重大意义在于，这是国家努力纠正二十年来乡村学校撤并所造成的种种问题的重要制度安排。
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