中共十八届四中全会即将召开，本网邀请国内著名法学专家，对本次会议备受关注的依法治国主题进行系列独家解读。本期主题为《中国法治走向将发生大变行政主导立法模式成历史》，解读人为中南财经政法大学廉政研究院院长、教授乔新生。
在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，国家主席习近平发表重要讲话，他说“经过长期努力，中国特色社会主义法律体系已经形成，我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就，也是我们继续前进的新起点。”“我们要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。”这标志着中国的法治走向将会发生重大变化，行政主导的改革将会成为历史。
长期以来，在政策大于法，还是法大于政策的问题上，社会各界争论不休。之所以会出现这个问题，就是因为在改革的过程中，形成了一套行政主导的改革逻辑。《中华人民共和国立法法》将这种逻辑表述为，“尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”。国务院在改革的过程中，为了贯彻落实“效率优先，兼顾公平”的原则，往往制定改革政策，推动国家的经济体制改革。
譬如，为了加快我国财税体制改革的步伐，1994年1月1日，国务院颁布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，彻底改变了建国以后长期实行的财政计划体制和税收包干体制，这项改革给中国的经济生活带来了巨大的影响，直到今天，这项改革决策仍然在发挥着重要作用。尽管我国在增值税、个人所得税改革领域出台了一系列法律和行政法规，但是，分税制改革的基本原则并没有明确的法律依据。针对我国分税制改革产生的地区不平衡现象，学术界多次呼吁，全国人大应当制定税收基本法，将这项行之有效并且影响中国政治制度的财政税收制度法律化。然而，由于行政主导的改革思路没有变化，因此，分税制改革方案始终没有变成国家的基本法。
再譬如，上个世纪90年代为了增加财政收入，许多地方政府出台了房地产开发政策，通过征收土地增加政府储备，直接与民争利。这项政策直接导致房地产市场异常发展，资源配置严重扭曲，地方财政变成土地财政。社会各界不断呼吁，要求全国人大及其常委会将房地产宏观调控政策纳入法律体系，通过完善房地产领域的基本法律规范，切实保护公民基本的财产权。《物权法》颁布实施之后，尽管国务院制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，在一定程度上纠正了全国各地房屋拆迁中存在的问题，但是，由于涉及不动产的基本法——《土地管理法》没有进行实质性的修改，因此，保护公民基本财产权利的基本原则始终无法落到实处。现在越来越多的人意识到，如果不改变传统的行政主导的立法模式，继续奉行效率优先的改革政策，那么，中国的经济领域将会出现更多的问题。
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