郑春乃
刘勇
门诊问题：
如何治理海外游学行业乱象
门诊专家：
北京市博人律师事务所律师 郑春乃
河北省社会科学院法学所助理研究员 刘勇
专家观点：
◇海外游学中出现的问题主要表现在海外游学市场需求旺盛、费用居高不下与旅游机构服务水平低下之间的矛盾。
◇海外游学涉及教育、旅游、工商、公安等多个监管部门，缺乏统一有力的监管，导致查处力度不够。
◇完善相关法律法规体系，为海外游学行业的发展提供法律上的规范和指引。
◇完善旅游行业自律规则，加强行业自律管理，是促进海外游学健康发展的重点。
据2018年8月13日《中国教育报》报道，就今年暑假的情况来看，海外游学市场热度不减的背后，出现了游而不学、攀比之风等问题。一些项目游而不学，只在普通旅游产品上打上“游学”标签，价格立即水涨船高；一些项目走“奢华路线”，吃大餐，住豪华酒店，甚至安排奢侈购物，完全复制成人游“套路”；一些项目以体验名校、提高语言能力为幌子，实际上就是带孩子转转校园、跟外国人聊聊天；一些组织机构资质堪忧，项目设计粗糙，隐含安全风险……各种项目良莠不齐，游学乱象令人担忧，即使家长感觉“被坑”，也很难维权。近年来，我国海外游学行业发展势头迅猛，海外游学日益成为国内不少家庭的“刚需”。但是，海外游学行业呈井喷式发展的同时，也衍生出种种乱象。当前海外游学存在的主要问题是什么？如何有效治理海外游学乱象？记者采访了北京市博人律师事务所律师郑春乃和河北省社会科学院法学所助理研究员刘勇。
当前海外游学存在的主要问题
为了不让孩子输在起跑线上，扩大孩子的知识面，增长孩子的见识，海外游学成为不少家庭教育的必选项，但令人忧虑的是，海外游学市场的兴盛发展中却隐隐可见其“野蛮生长”态势。据相关媒体报道，新东方《2018中国国际游学行业发展报告》显示，2017年参与国际游学的人数达86万人，2018年预计达105万人，而且人数还将继续呈扩大趋势，年市场规模或达200亿元。一次游学费用在3至5万元的占比达56.8%。但是，与这种蓬勃发展不相符的是，参与海外游学的学生常被层层转包，服务频频打折，加上市场监管不力，游学组织乱象丛生，导致学生要求退费、投诉甚至引发暴力事件。
郑春乃认为，海外游学出现的问题主要表现在海外游学市场需求旺盛、费用居高不下与旅游机构服务水平低下之间的矛盾。随着家庭对孩子教育的投资越来越大，海外游学需求越来越强烈，而海外旅游行业进入门槛低，开展海外游学业务的机构鱼龙混杂、良莠不齐。办理境外游学的机构除了教育系统内的学校，还有旅行社、留学机构和各种培训机构,甚至还有一些咨询公司也在开展游学项目。
刘勇表示，海外游学乱象带来的后果是，这类旅游产品质量参差不齐，学生出国“只游不学”，甚至出现了去赌城旅游的“纯玩”等现象，已经完全背离了游学的初衷。
海外游学乱象为何层出不穷
其实，对于中小学生的“游学”，国家是有专门规定的。郑春乃介绍，具体管理规范主要有：教育部、国家旅游局等11部门制定的《关于推进中小学生研学旅行的意见》；国家旅游局《研学旅行服务规范》；教育部、外交部、公安部、国家旅游局《关于进一步加强对中小学生出国参加夏（冬）令营等有关活动管理的通知》。关于中小学生游学的管理规范看似不少，那么，为什么海外游学乱象依然层出不穷？郑春乃认为，其主要原因有三方面：
一是相关法律法规等制度规定滞后。前述游学相关管理规范仅仅属于行政规范性文件或者行业指引，不具有法律法规的强制执行效力，违反其规定也不会导致严重的法律后果。比如《研学旅行服务规范》规定承办方人员设置要求为“应至少为每个研学旅行团队配置一名研学导师，研学导师负责制定研学旅行教育工作计划，在带队老师、导游员等工作人员的配合下提供研学旅行教育服务”。实践中，如果承办方未设置研学导师，如何管理和处罚？显然属于空白地带。
二是行业准入门槛规定不明确。《关于推进中小学生研学旅行的意见》规定：“中小学生研学旅行是由教育部门和学校有计划地组织安排，通过集体旅行、集中食宿方式开展的研究性学习和旅行体验相结合的校外教育活动。”《关于进一步加强对中小学生出国参加夏（冬）令营等有关活动管理的通知》规定，组织中小学生参加出国夏（冬）令营等有关活动的主办单位应是中小学校、教育行政部门所属的对外教育交流机构或者共青团、少先队与妇联组织，可以委托国家旅游局许可经营出境旅游业务的旅行社承办。凡涉及与国际（或目的国）非政府组织开展交流的，应向上级外事主管部门请示报批和备案。由此可以看出，前述规定研学活动是由教育部门和学校组织的校外教育活动，那么其他培训机构甚至咨询公司等主体是不是也可以组织？显然缺乏明确规定。
三是政府统一监管缺失。海外游学涉及教育、旅游、工商、公安等多个监管部门，目前仍没有明确的监管主体，各部门又缺乏一个统一有力的监管机制，形成了监管的“真空”，导致查处力度不够。
对此，刘勇表示，参与游学活动的学生甚至家长的盲目跟风心态、法律风险意识不强的原因也不容忽视。或者说，正是由于游学学生及其家长的上述原因，导致游学活动沦为“游而不学”甚至引发纠纷，在某种程度上加剧了海外游学乱象的发生。
如何整治游学市场
旅游公司打着游学的旗号挣钱，破坏了旅游行业的信用；学生“游而不学”让家长徒然耗费，还容易让孩子养成盲目攀比、贪图游玩的不良习气。郑春乃表示，治理海外游学行业乱象，必须从加强立法、全面完善监管的角度，多管齐下、综合治理。一方面，应完善相关法律法规体系，为海外游学行业的发展提供法律上的规范和指引。为此，应该整合现有与海外游学相关的行政规范性文件和行业指引，由国务院出台游学监管行政法规，比如制定《中小学学生赴境外研学旅行活动管理办法》，明确规定开展海外游学业务的主体资质、海外游学的原则、内容及组织要求、处罚规定等，确保相关监管真正有法可依，并为海外游学行业发展营造良好的法治环境。另一方面，要明确各部门的监管职责分工，强化部门联合协作机制，增强监管合力，确保针对海外游学行业的监管，不仅“有人管”，而且“管得好”。同时，坚持依法监管、从严执法，加大对海外游学市场违法违规行为打击力度，针对游学市场违规违法行为切实做到打早打小、露头就打，着力解决带有行业共性的隐患和“潜规则”问题。
刘勇认为，完善旅游行业自律规则，加强行业自律管理是促进海外游学健康发展的重点。进一步建立健全海外游学机构的行业标准以及准入门槛，着手建立全国性的、代表海外游学机构共同利益、自律透明性强的行业协会，推出游学市场的“黑名单”制度，发挥行业自律在规范游学市场方面的积极作用。此外，教育主管部门和学校要做好相关引导工作，提高学生对游学活动的认识、鉴别和风险防范能力，防止盲目参与游学活动。
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