为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）等文件要求，市发展改革委、市财政局会同市相关部门制订形成《上海市人民政府关于推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（以下简称《实施意见》），经市政府审议通过后，已由市政府印发实施。
《实施意见》共包括三部分内容，其中第一部分是总体考虑，第二部分是基本框架，第三部分是保障措施。
一、背景情况
政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership,以下简称“PPP”）模式是公共产品和服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共产品和服务，政府依据绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共产品和服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。
开展政府和社会资本合作是创新重点领域投融资机制的重要举措，对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险具有重要作用。有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开，有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力，有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。
二、《实施意见》主要特点
与兄弟省市已经出台的PPP实施意见相比，本市《实施意见》着力解决PPP推进中的关键问题，呈现以下三大特点：
1、明确了操作流程
一是由行业主管部门或政府授权的单位等提出PPP项目实施方案，主要包括合作伙伴选择方式、项目投资计划及融资方案、项目前期工作、运营和服务等内容。
二是由发展改革、财政部门牵头，会同规土、环保、建设管理等有关部门，按照各自职责对实施方案进行联合初步审核，重点是行业准入、物有所值评价、财政承受能力论证及相关配套条件等，初步审核通过后报同级政府审议。
三是项目实施方案经同级政府审议通过后，由行业主管部门或政府授权的单位组织实施。
2、架构了全生命周期管理
《实施意见》秉承共赢理念，坚持契约精神，从项目遴选、伙伴选择、履约责任、监管体系、退出机制等各个环节，对本市PPP项目提出全生命周期管理要求，力求防范以前PPP项目“重前期引入，轻后续管理”的问题，有利于PPP项目的可持续发展。
3、采用了分级管理模式
根据本市“两级政府、分级管理”的特点，《实施意见》提出PPP项目采用分级管理的模式，即市政府负责市属项目的管理、区县政府负责区县内项目的管理。区县政府也可以自行制订本区县PPP项目管理办法。市行业主管部门按照各自职能对PPP项目进行事前、事中、事后监管，并做好对区县的指导工作。
三、《实施意见》主要内容
（一）总体考虑
指导思想为：全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神，加快转变政府职能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，改革创新公共产品和服务供给机制和投入方式，打破行业准入限制，推进政府与社会资本合作，鼓励和引导社会资本参与城市基础设施和公共服务项目投资运营，拓宽城市建设资金渠道，推进基础设施建设，提高本市公共产品和服务供给质量和效率。
基本原则：从“转变职能、平等合作，风险分担、利益共享，依法合规、公开透明，科学评估、公众受益，能力论证、量力而行，先行试点、稳步推进”六个方面阐明了编制《实施意见》基本考虑。
（二）基本框架
一是适用范围。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务和基础设施。其中，实施特许经营的项目，根据国家和本市相关规定执行。
二是操作模式。根据项目收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架等因素，采取不同的操作模式。
三是实施程序。行业主管部门是责任主体，负责前期论证及实施方案编制，相关费用列入年度预算。发展改革、财政部门负责初审，同级政府负责审核。
四是实施方案。主要包括：合作伙伴选择方式、项目投资计划及融资方案、项目前期工作、建设和运营方式、资金投入方式、收入和回报、项目移交、不可抗力和法律变更、合同解除、违约责任、争议解决方式、各方认为应约定的其他事项等内容。
五是伙伴选择。项目实施方案审议通过后，由行业主管部门或政府授权的单位按照招标投标法、政府采购法及有关规定，通过公开招标、竞争性磋商等竞争方式，择优选择诚实可信、安全可靠的合作伙伴，避免低价恶性竞争。
六是履约责任。由行业主管部门或政府授权的单位与合作伙伴签订PPP项目合同。
七是回报机制。政府与社会资本合作是在基础设施及公共服务领域建立的一种全生命周期合作关系，社会资本通过“使用者付费”和必要的“政府补贴”等获得合理投资回报。
八是价格机制。按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受原则，加强投资和服务成本监审。积极推进公共服务领域的价格改革，加快理顺公共服务价格机制。
九是监管体系。行业主管部门应制定行业技术标准、公共产品或服务的技术规范，加强对公共产品或服务的质量监管。建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制。
十是退出机制。树立平等协商的理念，按照权责对等原则合理分配项目风险，健全纠纷解决和风险防范机制。合同条款要明确退出安排、应急和临时接管预案等关键内容和退出路径。
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