进入新世纪以来，学界持续关注包括民族地方在内的基层社会乡村治理问题。30年农村改革发生了一系列变化，稍许回顾有这样三个步骤的改革：第一步是实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革。农民获得生产经营自主权，解放和发展了农村生产力，与此同时，新中国成立以来国家以人民公社管理的农村集体所有制乡村社会发生重大变化了，农牧民有了个人自主经营的身份和权利，以及在农村开始逐步实行的村民自治的基层社会。第二步是国家实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革。农村税费改革，是国家规范农村分配制度、遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和乱摊派，从根本上解决农民负担问题的一项重大措施。它切实减轻了农民负担，促进了农业生产的发展。同时，农村税费改革牵连着基层政权建设，过去县乡级政府整体支配基层乡村社会条件发生转变，进一步减少了可动用的体制内资源条件，产生了乡村治权的弱化现象。我国著名乡村问题研究专家于建嵘、何建明、温铁军等人指出我国乡村存在“强发展、弱治理”，认为“基层治理体制蕴含着一种系统性风险”，“具有深刻的政治性，是一种政治危机”[]。美国著名学者亨廷顿在分析世界范围内众多的“革命”现象时指出，“农村主导集团所起的作用实系决定政府稳定或脆弱的关键因素”，“得农村者得天下”。 []农村改革第三步就是当前实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革。这一改革明确提出完善行政管理体制和社会管理体制的新要求，也衔接着十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化，我国的乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，乡村基层社会治理是国家和地方政府治理的基石，我们需要研究如何建构中国乡村社会治理的方式和道路。
一、从国家治理能力视域看乡村社会治理的必然性
在现代政治中，农村扮演着关键性的“钟摆”角色。从国家治理能力视域看我国乡村基层社会治理具有紧迫性。因为我国九亿农牧民发展需要制度环境，但是现实农村改革乡村基层社会治理亟待推进，中国才能从容应对各种危机和挑战。
中国是农业大国，农村基层政权被视为国家政权的基础。我们从国家治理能力的视角出发，我们可以看到，中国基层农村社会具有两个不同治理阶段。前一个阶段是：从新中国成立到十一届三中全会，我国乡村治理结构，随着农业生产资料所有制实行“一大二公”、逐级提升公有制水平，乡村治权得到不断强化的阶段。治权强化主要表现在三个方面：一是国家行政管理权能在不断得到强化；二是依托农村血缘、人情、舆论等机制实现的乡土文化，为意识形态强制改变；三是各级组织控制农牧民群众的利益分配。结果就是国家对农牧业基层社会的渗透程度不断加深，确保了国家的权能，对社会整合目标的有效实现。但是，这时期国家对乡村社会采取的是强制的管理和控制权力，乡村社会被控制权能低度整合在国家政权体系之中。
后一个阶段：改革开放以后的30余年，在国家推动对农业改革基础上，我国乡村基层社会的变迁经历了市场经济、工业化和社会利益分化三种力量的推动。这种力量造成两个变化。首先，市场经济带来农业社会的复杂性和不确定性的迅速增长。以农业税费改革作为大致的分界点，一方面，国家对乡村整体支配控制力有所减弱，也减少了对农民权利的损害，另一方面，国家的乡村治权出现弱化，出现官民难以合作，或者无法通过官民协商付诸实践的状况。国家面对的是农村缺少自己基层社会组织治理的社会，面对的是日常生活里也缺少自组织的农牧民群众，缺少治理的社会必然缺少公正，群众就被迫自保，自私自利，没有公德，人人不满，成了无法治理的一盘散沙。
其次，城市工业化、现代化高速发展，相反乡村空壳化留不住人的治理困境。城市工业化、现代化创造经济社会高速发展，乡村里的人们都变成外出打工农民工，出现了城市容纳不下回乡适应不了乡村生活的难题。造成这种困境的根本原因从管理体制上说缺少治理主体和科学决策，这种缺乏社会治理的现象如德国著名社会学家乌尔里希·贝克所说是一种“有组织的不负责任”。原因就是中国作为后发展现代化国家，城市的现代化过程仍然适应国家治理方式，而乡村的现代化缺位还没有找到基层社会治理概念和路径。换句话说，城市现代化走的快，广大乡村的走的慢，有适应工业化、现代化的城市治理概念，没有适应现阶段乡村基层社会治理的概念。
通过梳理中国乡村治理结构的历史变迁，我们看到前后两个时代国家治理强弱尽管有所区别，但是一直没有形成国家治理与乡村社会治理两种治理合作是问题的关键所在。新的历史时代要求变革国家高度集权的单一治理模式，代之以国家与乡村社会合作治理，在完善国家治理体系中实现治理能力现代化。
早在2013年7月22日，习近平同志在湖北省鄂州市考察农村工作时就十分担忧地指出：“农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。” 2014年中央一号文件，提出“传承乡村文明”新概念，引导人们关心新农村建设，“以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明”。2015年1月习近平在云南调研时，明确强调：“新农村建设一定要走符合农村实际的路子，遵循乡村自身发展规律，充分体现农村特点，注意乡土味道，保留乡村风貌，留得住青山绿水，记得住乡愁。” 概括习近平近年乡村治理的思想，从三个方面肯定了乡村具有城市不能替代的功能和地位：第一是中国乡村是中国五千年文明传承之载体，是中国文化传承与发展之根。作为乡村社会主导的文明模式，中国文明之根不在城市，在乡村。其次是中国农村不仅为城市发展提供粮食、劳动力，而且在中国经济社会稳定发展、规避风险上有不可替代的功能。第三是中国城市文明和文化发展，也不能离开乡村。乡村是中国人的精神归属，记得住乡愁的家园。特别是在中国初步完成工业化、实现温饱的时代背景下，中华民族的精神追求、中华民族的文化传承就会越来越重要，而要回答与解决这些问题，源头不在城市，而在乡村。
二、中国古代民族地方差异化、文化多样性的乡村治理经验
习近平总书记在2014年中央民族工作会议上谈到中国特色解决民族问题道路时指出：“立足于尊重历史、符合国情、顺应人心”。所谓“立足于尊重历史”，其中包括尊重自先秦以来“修其教不易其俗、齐其政不易其宜”的传统。习近平总书记说“这种维护统一又重视差别的理念，对中华民族的形成和发展至关重要”。[]“符合国情”，就是坚持和完善民族区域自治制度。坚持统一多民族国家、多元一体的国情定位，应当说这就是最大的“顺应人心”。这样，我们在民族地方进行乡村治理在理念上要树立尊重民族地方历史，努力把握文化根脉，挖掘乡土资源和经验，坚持走中国民族地方乡村社会特色治理之道。
中国古代治理民族地方的关键就是如何处理好中央政权与周边少数民族的关系问题。因此，根据不同少数民族发展的不平衡性和文化多样性特征，历代的封建统治者一般都注意实施针对不同地方和少数民族的民族策略，这样肇始于先秦的中央王朝与民族地方在治理结构上形成的整体性与多样性重合格局。可以具体梳理以下几点：
（一） 中央王朝在保持皇权整体性同时对民族地方因俗而治。
汉朝的“以其故俗治，毋赋税”。[]魏晋南朝时期的“以夷治夷”，唐朝的羁摩州府，宋朝对黎族等设土官顺俗而治。元、明时期南方民族地方推行土司制度。有学者指出：“中国占代民族政策的因俗性特点正确反映了中国民族众多、发展不平衡的实际。”[]历代王朝对少数民族地方实施因俗而治，这是我国古代中央王朝曾长期推行的治边策略，虽然基本上脱离不了羁摩统治的底色，但表现了对羁縻政策具体形式的不同的理解。
（二） 中国古代中央王朝对民族地方实施的羁縻策略的内容异常丰富。
中国古代中央王朝对民族地方实施的羁縻策略涉及政治、经济、文化、宗教甚至军事等诸方面，羁縻的内容可以采取和亲、通使、互市、贡赐、册封、盟誓等，以加强与少数民族首领联系，还包括对不同民族地区实行不同的策略，如清王朝对汉族实行抚纳，对蒙古族实行联姻，对藏族则利用其宗教，甚至对不同的民族制定不同的法律，有专门对蒙古族的《蒙古律书》，有专门对西藏《西藏通制》，有专门对畏吾儿的《回疆则例》等专门法律，凡此等等，都表现出了中央政府对不同民族地方实施政策的多面性。
（三） 民族地方自行运行传统社会自治体系。
少数民族地方至到新中国成立后民主改革前，还自行运行传统社会自治体系，有采用原始民主制、家支制、土司制、盟旗制、政教合一与门宦制、山官制、瑶老制等制度。自治水平也有差异，有的处在原始公社水平，有的是部落组织，有的建立地方性政权，有的甚至建立前现代民族国家。但不论何种发展形态、处在何种水平，这是一个维持基层传统社会秩序的自治体系，也是一个延续着民族传统和文化特性的内部运行体系，因而我们说在历史上的中国基层传统社会治理有丰富的经验。
（四） 民族地方具有多重治理因素相互作用的自治体系。
中国少数民族基层传统社会是一个多重治理因素相互作用的自治体系，地方性、传统性、结构性和整体性是其基本特征。自治体系具有可分析的结构性因素：（1）传统社会组织。传统基础社会依靠血缘和亲疏关系建立的社会组织，在贫弱救济、发展教育、调解纠纷、平息事端、维持社会秩序中的作用，在不同层级的社会组织中的关系建构，及其形成“分枝性社会结构”。（2）民族习惯法或乡规民约。民族习惯法仍然有传统价值和当代影响。承载着民族心理特点和文化特征的民族习惯法，在基层社会调控中起着核心作用。习惯法在传统基层社会的作用，具体说：一是在本地文化、生活方式中解决纠纷、保护财产和救济穷人等维护社会秩序的作用；二是与各自民族生活方式、宗教信仰和婚姻惯行的密切联系；三是指引、评价、教育、强制等社会规范作用。习惯法不是民族地方基层传统社会孤立的治理因素，本身是民族心理、民族文化的产物，其发挥作用也要依托其他社会治理因素。（3）家族族长、村落长老、宗教领袖等基层社会权威人士。基层社会权威人士（汉族的乡绅），他们拥有较高文化知识，并集教育文化、宗教祭祀、军事防务等职能与权力为一体的基层传统社会实际领导者。在传统基层社会自治体系中拥有实际治权，能够运用配置物质性和权威性资源进行治理的能力。（4）多元文化因素。民族地方混居、杂居的人们在相互共处中创造出多元文化。滕星认为“各民族文化赖以生存与发展的自然环境、产业经济、历史经历及宗教信仰明显不同，从而形成了多层次、多元化的民族文化和地域文化，具有丰富的民族文化多样性。”[]有学者指出“它比一般的伦理道德具有更大的稳定性、广泛性、适用性和更为直接的社会功能。”[] （5）宗教信仰。民族地方宗教因素，如果孤立地看是一种消极的社会发展因素，但在历史上如果把西藏藏传佛教因素从藏族基层传统社会自治体系中排除出去，便不可能了解西藏基层传统社会。宗教对少数民族基层传统社会自治体系起着底色作用。涂尔干最早提出宗教具有社会整合功能。马凌诺夫斯基的《文化论》认为宗教具有使个体的心理得以满足，使社会的生活得以巩固的作用。斯皮罗指出人类的宗教信仰具有社会整合的功能即借共同信仰以巩固团体的凝聚力、整合社会的组织力。
由这五个治理因素构成完整的自治体系在少数民族基层传统社会起着支配性作用。以往我们对少数民族地方基层传统社会研究的主要问题是仅注意个别治理因素，之所以这样原因有二：一是没有今天的“乡村治理”、“地方治理”这样的综合性、系统性科学概念；二是过时的错误观念如阶级斗争的束缚。加上对民族地方乡村传统社会缺少实证研究，也是没有形成对民族地方乡村社会治理科学认知的原因。
三、国家在民族地方推进乡村社会合作治理
经过几千年形成的中国广域乡村人文地理，已经成为一个相对稳定地承载着中国多样性的自然生态、政治生态与文化生态的一个非常重要的载体。乡村社会也是中华民族实现伟大复兴的社会基础。我国社会经历了长期工业化快速发展阶段，在决战“十三五”和实现 “全面小康”时期，民族地方要创新政府治理与社会的合作治理方式，要大力吸收少数民族传统的、乡土的和多元文化治理资源，深化对民族基层传统社会自治体系及其治理机制的认识，建构民族地方政府治理公共服务体系，培育社会各类组织，重视政府权力与社会、民间权力互动，发挥农牧区传统人文社会因素在协调利益、化解矛盾、帮助群众排忧解难等方面的作用。根据我们内蒙古地方实际进行乡村社会治理建设，可以通过这样几个层面的治理推进整体的乡村治理，其中软硬件方面建设都有：
第一，坚持和完善民族区域自治制度，在民族区域自治制度基本框架内，对于少数民族地方基层社会应包容更多自治因素。我国各民族所处的地理位置、文化环境、经济发展程度的不同，其基层社会形成治理结构因素及当前所面临的具体问题也应有所不同。在实现创新、协调、绿色、开放、共享发展新的形势下，根据国内外民族地区民族问题的生发机制研究构建民族地方基层社会治理体系，可以考虑对于少数民族地方基层社会应包容更多自治因素。近年国外研究种族问题的专家认为“从历史进程看，传统多民族国家中的少数民族己经在自己的传统聚居地上形成了完整运作着的社会，存在不同的社会组织和政治制度，欲通过自治存续自己的历史和文化”[]加拿大著名学者威尔·金里卡在主张给予加拿大原住民自治权利、多族类权利和特别代表三项基本权利时说，对全世界族裔冲突的调查一再地说明“承认少数民族的自治有助于而不是威胁政治的稳定。”[]在构建民族乡村基层社会治理体系时，有必要推进国家权力向基层社会延伸并与基层社会达成合作治理路径。乡村基层社会治理与政府合作治理，政府治理职能要转型，要让村民自治：政府让渡权力归还基层社会；由管制职能向服务职能转变；推动村民自治的社会实践。要总结近代以来民族地方治理模式和经验，吸收传统的乡土、社会组织和民族文化资源，从乡村发现德高望重的民间人士参与社会治理，借重他们高尚人格和高见远识，承担一些重要的解决社会矛盾的功能，发挥沟通国家与社会重要作用的进行乡村治理的参与主体。在推动治理体制、机制创新中提高国家与社会合作治理水平。历史上，少数民族地区的士绅阶层也曾在基层治理中发挥了巨大作用。
第二，结合“十个全覆盖”进行农牧区乡村社会治理，改变内蒙古农村牧区落后面貌。新型城镇化这一问题上，内蒙古自治区针对目前城乡公共服务差距较大的现实，决定从2014年起利用3年的时间，在全区实现农村牧区危房改造等 “十个全覆盖”。在进行这项宏大工程时，如何使得乡村牧区的民族文化特色成为“十个全覆盖”过程中的文化基因，在乡村治理中得到传承。其中，民族习惯法或村规民约就是民族文化重要组成部分，鲜活地影响和调控着当地的少数民族生活，利用村规民约进行规范治理，能够对乡村基层社会治理产生重要作用。内蒙古在实施“十个全覆盖”中注意增强文化凝聚力，推进民族地方广大农牧民群众对本乡本土文化的认同，大力促进民族的乡土文化价值重建，要给美丽乡村架构文化价值体系，赋予传统乡村文化价值新的精神内核，壮大乡村文化影响力。一种文化价值的实现，根本上取决于农牧民群众的认同度。
第三，政府与民间社会组织良性互动，分工合作实现对公共事务的共管共治。在社会利益分化，民族地方所有利益由政府包办已经过去，相应地那种“全能”政府式的社会管理已然不适用。政社分开是现代社会组织体制的基本前提，科学定位政府与社会组织的关系是核心，既要处理好政府和社会的关系，也要处理好市场和社会的关系；同时，既要发挥政府的作用，也要注重发挥社会组织的积极作用。内蒙古在完善草场承包固定放牧的基础上，政府可以允许有意愿游牧的牧民自愿结合形成游牧合作组织，游牧民族几个牧户组成一个游牧群体，成员多有亲属关系，集中在一起放牧，草原上总是有单个家庭难以完成的劳动，如打草、接羊羔、剪羊毛、盖牲畜圈、四季转场等都需要群体内其他家庭帮忙。这类基本游牧单位传统名为阿吾勒、固仑，是适应草原社会环境和游牧生计形态的基层社会组织，在当代仍有其价值。在牧业生产中借助于基层社会生产组织，互相协作提升生产力和抵御自然灾害的能力，还能够积极地经办公益事业、赈济灾荒。
第四，民族地方以美丽乡村治理为目标，政府推进社会治理可以从建设美丽乡村、引水灌溉拓展生产范围、参与网络建设入手，构建有利于民族共同发展、共同繁荣进步的开放性社会资本。内蒙古自治区正在进行的“十个全覆盖”工程内涵着美丽乡村建设目标。党的十八大提出要建设美丽中国。目前，农村地区和农村人口占了中国的绝大部分，因此，要实现美丽中国的奋斗目标，就必须要加快美丽乡村的建设步伐。2013年的中央一号文件首次提出，加强农村生态建设、环境保护和综合整治，努力建设美丽乡村。美丽乡村建设已经成为生态文明建设、美丽中国建设的重要组成部分。美丽乡村建设就是尽力彰显各乡村自己的特色，按照乡村的自然禀赋、历史传统和未来发展要求，最大程度保留原汁原味的乡村文化和乡村特色，以适应不同乡村的发展要求。开展美丽乡村建设，首要任务就是改变乡村人居环境，进行乡村环境综合整治。建设美丽乡村基础上还要向经营魅力乡村推进。从环境改造开始，但绝不止于环境建设。要因地制宜、量力而行，培育中心村，保护文化村，搬迁边远的、高山上的村，确定好中心村镇、历史文化村落的保护规划。从乡村环境的初步整治，到乡村文化的保护与传承，再到乡村经营。留住了绿水青山，走向经济社会文化发展，农民安居乐业幸福的小康社会道路。二是引水灌溉，拓展生产范围。内蒙古最大的限制条件是广大乡村缺水，但引水灌溉乡村在旧中国的河套地区就有相当的壮举，如果拿出今天城市普遍进行的环城水系建设气魄，给一些靠近黄河和湖泊的乡村引水也不是不能做到的。内蒙古东部的呼伦贝尔、兴安盟等地区不缺水，缺少的是很好地利用水的集水工程，搞好乡村引水规划，拓宽农牧业生产渠道。西部沿黄河地带也不缺水，缺少的是思路和干劲，引黄河水到稍微高的地域改造半干旱地理和草原植被，形成人工草场，这是根本上解决内蒙古基层乡村社会治理的路径。最后是深化网络利用，内蒙古地广人稀深化网络利用意义重大。
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