李铁 中国城市和小城镇改革发展中心理事长从党的十六大报告一直到党的十九大报告,中央和国务院的一系列政策文件中对农村人口向各类城镇转移过程的表述都是”城镇化”,而国际上普遍用的则是“城市化”。为什么我们不采用国际上通行的“城市化”提法呢？
其实在国内制定相关政策的时候，有关部门和很多专家都曾经提出最好按照国际惯例使用“城市化”的提法，但是相继都被否决了。其实如果我们了解一下有关城市和城镇的中国特点，对于城镇化的提法就可能会有更深刻的理解。
首先，中国的设市城市当时就是五六百个，而且在九十年代中期以后，设市审批已经被严格限制。而中国有2万个左右的建制镇，建制镇的镇区人口从几千人到几十万人不等。如果我们提出城市化，等于给地方政府一个明确的信号，就是发展城市，发展设市城市的主城区。而与农村保持着密切联系并可以承担大量农业转移人口的小城镇就会被严重忽视。在广东、浙江、江苏、山东、福建等沿海省区，大量的乡镇企业是在小城镇里，甚至在村里。这些乡镇的中小企业包括大型企业，是支撑小城镇发展、接纳农村人口转移就业的最主要的产业载体。农村人口向各类城镇转移，特别是向小城镇和县城镇转移，无论在发达地区还是在中西部地区，不仅具有经济成本低的特点，而且所受的户籍以及土地管理制度的约束也少一些。所以提出“城镇化”而不是“城市化”,符合中国的国情。
其次，提出“城镇化”，更要顾及到广大农村人口向城镇转移，需要有一个与他们的就业能力、受教育水平以及生活环境相适应的过渡空间。其实，在我国的一些城市，特别是在大城市和省会城市以及直辖市，城镇户籍人口的就业能力和受教育水平以及对城市文化的适应能力，已经与小城市、小城镇以及农村形成了巨大的差异。随着我国经济发展和城市基础设施建设水平的提高，城市形象和面貌发生了天翻地覆的变化。但是也相对固化了城乡居民的利益结构。很多城市居民甚至包括知识分子和中产阶级，对进城农民有着严重的心理排斥，更是担心新进城的外来农村人口影响到他们已经拥有的所谓高质量的生存环境。从事实上看，发达地区的户改严重滞后，特大城市和一线城市的严控人口甚至排斥所谓低端产业政策，都反映出这种利益结构的差异导致的政策后果。这种区域和城乡之间的利益反差会影响到社会舆论的变化。因此提出“城镇化”，也就是试图利用我国存在的数量庞大的小城市和小城镇，能够更多地容纳农村转移人口，也有利于缓解长期以来城乡利益固化导致的社会矛盾激化。
再次，提出“城镇化”也反映出党对农村工作的重视。两万多个小城镇，在政策制定和管理层次上列入农村工作的范畴。这一方面说明，长期以来，我国小城镇的发展水平严重滞后，基础设施供给严重不足，在一定程度上与农村的联系更为紧密。另一方面，在统计工作中，县以下的小城镇包括县城还是在农村的统计范围之内。发展小城镇也曾经在党的十五届三中全会上，被列入未来农村发展的大战略。即使现在提出的乡村振兴政策中，小城镇的发展，城镇化问题也是工作内容的重点之一。支持小城镇的发展，不仅说明中央政府对农村工作的支持，而且也是对农村人口转移选择了适合国情的低成本道路的支持。
更为重要的是，提出“城镇化”也是基于吸取发展中国家城市化进程中盲目进入大城市的经验教训的必要选择。我们看到，在拉美、南亚、非洲以及东南亚，在城市化发展的过程中，都出现了人口大量地涌入首都和特大城市，产生了严重的城市病。例如在这些国家的首都和特大城市出现的贫民窟现象、公共卫生安全问题、交通问题、毒品问题和环境污染问题等十分突出，也是形成中等收入陷阱的重要原因之一。避免这些国家所出现的严重“城市病”，我们要发挥各类城镇的疏解作用，承担更多的农业转移人口，也是符合我们的基本国情。毕竟中国的农村人口远超出其他国家，我们面临着世界上最大规模的城镇化进程。我们当然更要谨慎稳步地推进城镇化。
当然，提出“城镇化”更是要考虑到中国的城镇管理的特点。中国的“市”并不是严格意义上的城市，其实是行政区。而国际上的城市就是指的主城区的范畴。中国的“市”还管理着更低等级的“市”、县和镇。我们看到很多学者在研究中国的城市时，经常把“市”和城市混为一体，甚至这种混淆也严重地影响了城市政策的制定。例如在新型城镇化政策提出的时候，里面一项重要的内容就是严格控制特大城市人口。可是所谓的特大城市还包括了下辖的地级区和县级市以及数量众多的建制镇和小城镇，是不是这些下辖的地级、县级以及镇级单位，也要实行严格控制人口政策？实际上等于把中国的城市政策和行政区域政策混为一谈。所以在提到“城市化”的时候，也会影响到我们的政策更多的关注行政等级高的“市”，而忽视了行政等级低的“镇”。所谓城镇化，其实更重要的是指包含了城市的主城区和建制镇的镇区以及同样作为镇一级建制的县城。在这些已经形成了城市特点的城区或镇区，重点是要解决农村人口转移和接纳问题。
党的十九大报告中提出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，这等于明确了城镇化的基本含义。城市群里包括了大中小城市和小城镇，在全国范围内也是要建立各类城镇协调发展的格局。所以城镇化的含义在这句表述中得到了最明确的解答。
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