民政部官网日前公布《社会团体登记管理条例(修订草案征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)公开征求意见。与1998年版本的社团登记管理条例对比,社会团体登记门槛降低了、薪酬体系限制取消了、治理结构有了现代化要求、信息公开成了必修课……中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙、清华大学公共管理学院教授邓国胜、清华大学公共管理学院助理教授蓝煜昕、南京大学社会学院教授梁莹接受人民网采访,详解《征求意见稿》亮点并给出建议。
社会团体登记降低门槛、简化程序
自1998年《社会团体登记管理条例》颁布施行以来,社会团体不断发展,截至2015年底,全国已登记社会团体共32.9万个,在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、扩大对外交往等发面发挥了积极作用,但同时也出现不少新情况、新问题。
《征求意见稿》第三条明确了行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会团体可以直接登记,并确定了四类直接登记社会团体的业务范围。对于成立直接登记范围以外的社会团体,以及法律、行政法规和国家规定必须有业务主管单位的全国性行业协会商会,应当经业务主管单位审查同意。
清华大学公共管理学院助理教授蓝煜昕指出,上述规定顺应了降低社会团体登记门槛、简化程序的社会需求,确立了四类社会团体直接登记的法律依据,省去了此前的筹备申请和批准环节。
此外,《征求意见稿》第17条规定,申请登记的全国性社会团体与已登记的全国性社会团体业务范围相同或者相似,没有必要成立的,登记管理机关不予登记。蓝煜昕指出,这意味着在“一业一会”方面,只对全国性社会团体作出了限制。
就“一行一业”的限制,清华大学公共管理学院教授邓国胜进一步提出,社会团体的类型很多,因此不能“一刀切”。例如,行业协会商会类社会团体不宜一业多会,但对于社区层面的兴趣类、联谊类组织,可能就没有必要限制。
此外,原条例关于“社会团体专职工作人员的工资和保险福利待遇,参照国家对事业单位的有关规定执行”的限制也被取消了。
支持鼓励城乡社区服务类社会团体发展
《征求意见稿》降低准入门槛,支持鼓励城乡社区服务类社会团体发展。一是成立为满足城乡社区居民生活需要,在社区内活动的城乡社区服务类社会团体,可以直接进行登记。二是明确经本单位或者基层群众性自治组织同意成立,在本单位、社区内部活动的团体不属于本条例登记范围。
在蓝煜昕看来,社区社会组织直接面对人们日常生活,对于社会治理、社会服务具有重要价值,也是人们锻炼参与、互助意识的学习平台,对于改变基层治理乃至塑造公民意识都有根本的价值。《征求意见稿》对城乡社区组织的登记和发展进行了明确,符合社会发展方向。
中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙指出,社区类社会团体只要经本单位或者基层群众性自治组织同意成立不用登记就可以开展活动,这一条款显然是进步的。但其活动范围是否只能在本单位、社区内部,这一限制可以再考虑。一个社区内的爱心组织,到另一个社区提供相关的服务,未必一定要禁止。
健全社会团体内部治理机制 通过信息公开鼓励社会监督
《征求意见稿》增设第五章“组织机构”,引导社会团体通过建立完善的内部治理机制,规范会员大会或者会员代表大会、理事会、监事(会)相关权利义务,健全内部监督制度,强化民主选举、民主决策、民主管理,保障社会团体依法自治。此外,增设第六章“信息公开”,明确规定了登记管理机关、社会团体的信息公开义务,鼓励社会公众对社会团体进行监督,以提高社会团体透明度,提升公信力。
南京大学社会学院教授梁莹指出,《征求意见稿》新增“组织机构”一章,明确社会团体内部组织的构成情况,以及内部治理的具体程序,有利于提高社会团体运行的效率,同时通过对团体负责人的选举及监督还能够提高社会团体自身的民主性程度,并使权力与责任得到进一步的明确。
在“组织机构”一章第38条规定,社会团体之间不得建立或者变相建立垂直管理关系。毛寿龙指出,此规定有符合社会团体自身的规律的一面。如果不同社会团体相互之间建立垂直管理关系,则不像是社会团体更像是政府行政管理机构。但是他同时指出,另一方面,这一规定可能会促进全国性社会团体在地方的发展,或者一个地区的社会团体在其他地区的发展空间。
蓝煜昕注意到,“信息公开”是引入社会监管,让社会团体运行在阳光下,登记管理机关的职责增加了“受理有关单位和个人对社会团体的举报”一项,并对不公开信息设置了“列入异常目录”、取消税收优惠等强有力的处罚措施。此外的一个重要变化是取消了社会团体“年检”,采取“年度工作报告”并向社会公开的方式。
提升政府管理手段 行政执法更具可操作性
在明确社会团体自律管理、鼓励社会监督的同时,《征求意见稿》在政府监管方面做了进一步规定:加强对社会团体信用约束,探索建立社会团体及其负责人的信用记录、异常名录等制度;明确登记管理机关、业务主管单位的监管职责,以及登记管理机关在履行职责时对社会团体涉嫌违反本条例的行为,可以采取的措施,以保障监督管理职责的实施;登记管理机关建立相应评估、信用记录制度,加强与业务主管单位、其他有关部门共享社会团体登记管理信息。
蓝煜昕指出,《征求意见稿》对社会团体的注销、清算和剩余财产处置有了更明确的规定,也进一步明确行政执法可以采取的措施,更具可操作性。采取对社会团体的评估和对社会团体及其负责人等的信用记录制度,有利于通过信用体系建立长效监管机制。
“虽然降低门槛的同时,理应加强监督,但更多还是应该通过完善社会团体内部治理结构、公开信息、第三方评估等方式进行监管,而政府公权力的监管应作为最后的防线。”邓国胜认为,赋予登记管理部门的自由裁量权不能过大。只有当社会团体存在涉嫌严重违反条例或被举报时,才能赋予登记部门相应的调查权、财务检查权等,否则,社会团体作为民间社会组织依法自治的权利难以保障。
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