“立党为公，执政为民”是新世纪中国党和政府开展各项工作的指导思想。在外交方面，领事保护工作由于其为普通民众服务的性质，成为落实“执政为民”、“外交为民”指导思想的具体体现。党的十八大报告第一部分谈及中国外交所取得的成绩时，将“坚定维护国家利益和我国公民、法人在海外合法权益”放在第一位。而自十八大以来，“外交为民”的理念与实践已经有了新发展。
“外交为民”理念高度的提升
“外交为民”携手“中国梦”，中国外交要为海外公民实现“中国梦”保驾护航。2012年11月，习近平总书记在国家博物馆参观“复兴之路”展览时，第一次阐释了“中国梦”的概念。2013年10月，在周边外交座谈会上，习近平提出，做好外交工作，胸中要装着国内国际两个大局，国内大局就是“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦；国际大局就是为我国改革发展稳定争取良好外部条件，维护国家主权、安全、发展利益，维护世界和平稳定、促进共同发展。随着“外交为民”理念的深入发展，党和政府已确立“从维护国家和人民利益、帮人民圆梦以及办好大国外交的角度来看待领事保护与服务工作”，“外交为民”与中国梦的紧密联系反映了国家利益与公民个人利益的结合进入新阶段，“外交为民”的理念提升到一个新高度。
“外交为民”理念内涵的扩展
自21世纪初“外交为民”的概念产生以来，其内涵一般仅限于领事保护。但在2013年之后，伴随着“提高中国护照含金量”和“海外民生工程建设”的提出，十八大以来，“外交为民”理念的内涵不断扩展。 2014年5月，李克强总理在安哥拉首都罗安达召开海外民生工程座谈会时表示，随着中国对外开放不断扩大，中国企业和公民走出去与日俱增，合法权益乃至人身安全问题越来越突出。民生是头等大事，切实维护我国企业和公民在海外的合法权益，既是扩大开放的必然要求，也是党和政府应尽的责任。党中央、国务院高度重视海外民生工程能力建设。要加大对领事保护工作的投入，加强海外领事保护力量，尽快建成全球领事保护应急呼叫中心，使同胞们不管走到哪里，领事保护服务就跟到哪里。切实维护好中国公民的海外合法权益，为中国游客提供更安全的旅途，为中国留学生争取更好的教育，为中国商人营造更友善的兴业环境，为中国侨胞带去更温暖的问候，为中国商品寻找更广阔的市场，为中国在海外的劳动者创造更好的条件等方面，成为“外交为民”的具体要求。
“外交为民”理念的新实践
一、首脑外交推动“外交为民”的实施
首先，“外交为民”成为首脑外交的重要议题。领事保护（即海外公民保护）曾经被普遍认为是国际事务中的低级政治问题，但是现在却越来越成为高级政治会晤的重要内容。中国国家主席和政府总理在外交活动中多次提出希望对方国家为其境内的中国公民和企业开展合作提供便利，保护他们的安全和合法权益。2013年3月，习主席在坦桑尼亚访问时，用“真”、“实”、“亲”、“诚”四个字概括了新形势下的中非关系。他指出：“解决合作中的问题，我们讲一个‘诚’字。我们也真诚希望，非洲国家为中国企业和公民在非洲开展合作提供相应的便利条件。”2014年9月，习主席在马尔代夫与马总统会谈时表示，鼓励更多中国公民来马旅游。希望马方采取有效措施，切实保障中国游客安全和合法权益。 2014年8月，李克强总理在会见来华出席第二届夏季青年奥林匹克运动会闭幕式的马达加斯加总理库卢时表示，马达加斯加是中国侨民最多的非洲国家之一，中国侨民同当地民众和睦相处、患难与共，希望马方为他们提供工作、生活便利。
其次，首脑外交的成果包含了“外交为民”的具体措施。2014年10月，李克强总理访问德国时，中德双方发表《中德合作行动纲要：共塑创新》。双方确认，以将短期签证审发时间缩短为48小时为目标，通过简化签证申请程序，加快签证审发时间，实施便利申请人的签证审发程序；为商务人员申请签证提供便利，增加多年有效和多次入境签证的发放，延长签证的停留期；尽可能将长期性工作签证的审发时间缩短至2个月内。德方考虑按现行模式在中国其他城市增设签证申请中心，以此扩大面向中国公民的签证服务。美国总统奥巴马2014年11月10日出席亚太经合组织工商领导人峰会，并发表演讲。他表示，此次访问期间，美中两国同意做出新的签证安排，让学生、游客都受益。学生签证有效期最长将延长至五年，商业旅游签证将延长到十年。涉及普通公民出国的签证安排出现在政府领导人出访的成果协定中或在峰会上予以宣布，这是不多见的。这表明，“外交为民”不仅仅是领导人的一种话语，更是切实的行动。
第三，首脑外交促进双边关系的良好发展，为紧急时刻领事保护提供了便利渠道。在利比亚局势动荡的背景下，2014年8月2日，在利工作的79名中国公民搭乘希腊海军“撒拉米斯”号军舰抵达希腊首都雅典。在此之前，习近平主席一月之内两次访问希腊，李克强总理也对希腊进行了正式访问，这十分罕见。希腊外交部8月4日发表声明，称希腊这次用军舰帮助中国撤侨的行动，再次显示出两国关系十分牢固，表明在习近平主席和李克强总理分别对希腊进行过境访问和正式访问后双方的全面战略伙伴关系正继续向前发展。应急领事保护的成功实施离不开有关国家的支持，而首脑外交对双边关系的促进无疑为此打下了坚实基础。
二、提高和改善国外签证申请和护照服务工作
顺应民众的呼声，中国政府致力于推进中国公民海外旅行便利化，如与有关国家签署包含普通护照在内的免签协议；推动一些国家商谈简化签证手续；扩大中国公民APEC商务旅行卡持卡量；在申办留学签证的旺季，领事司预先与有关国家驻华使领馆沟通，请其在职权范围内尽可能加快中国公民申办签证的审批速度；将中国公民申办签证、居留方面的问题列入每年举办的中外双边领事磋商的重要议题等。根据外交部网站2014年10月更新的《中国与外国互免签证协议一览表》，中国共与90个国家签署了互免签证协议。[1]从协议签署的时间来看，与17个国家的协议都是在十八大以后签署的，占总数的近五分之一。截至2014年11月，中国与39个国家签订了53个简化签证手续协定。
在改善护照服务工作方面，中国政府推出了一系列便民措施，包括降低驻外使领馆护照等旅行证件收费标准，按国内收费标准调整中国驻外使领馆护照等国际旅行证件收费标准；压缩申办护照材料，规范护照签发时间，改进护照注销方式，减免部分处境困难人员办证费用；以及结合电子护照在海外的实施，试点在部分办证量较大的驻外使领馆部署中国公民申办护照在线预约服务，以帮助申请人有效避开办证高峰，减少申请人在使领馆排队等候时间，降低申请人办证时间成本。
三、进一步完善领事保护机制
一是编织海外公民安全保护网。近年来，“境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议机制”的作用得到充分发挥，中央、地方、驻外使领馆、企业和公民“五位一体”境外安保工作的联动网络不断完善，初步编织了一张“安全网”，妥善处理了从利比亚大规模撤离中国公民到2014年3月以来连续发生的马航客机事件、越南中资企业遭打砸抢烧等一系列重大突发事件。但目前这张“安全网”承受的压力越来越大，面临的困难和挑战越来越多。为进一步织牢织密这张“安全网”，需在明确指导思想，加强顶层设计的情况下，完善现有工作机制，增强统筹协调能力，调整结构，加大人力物力的投入，同时还要建章立制，加强法规建设。
二是启动“全球领事保护与服务应急呼叫中心”。2014年9月2日，外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心启动仪式在北京举行。开通后的呼叫中心将为中国公民提供24小时领事保护和服务热线应答，身在世界任何角落的中国公民遭遇困境都可以第一时间通过拨打“12308”向祖国寻求领事保护和协助。呼叫中心12308热线重点在于“领事保护”，核心在于“应急”，同时兼顾常见领保和领事证件咨询服务。呼叫中心热线增加了中国公民寻求领事保护与协助的选择，并不替代各驻外使领馆此前公布的领保电话和证件咨询电话。
三是建立新的公民登记系统。2011年利比亚撤侨前，只有6000 名中国公民在外交部官方登记，这一数字不到实际数字的20%。为了改变此种局面，外交部和商务部在经过组织研发后，分别于2013年推出了“出国及海外中国公民自愿登记”系统和“对外投资合作在外人员信息管理”系统，以满足海外领事保护的需要。2014年利比亚撤侨时，据中国驻利使馆介绍，冲突爆发前，利比亚境内共有1200多名中国人。自7月13日利比亚冲突升级以来，共有878名中国人撤出利比亚。尽管此次撤离的中国公民人数与2011年相比少了很多，使馆在摸清人数方面比较容易，但还是能看出，通过新的登记系统，中国使馆对驻在国同胞人数的了解确实比以前更为清楚。
四是预防机制建设措施更为细致。通过对2011年和2013年两次利比亚撤侨行动进行的对比研究可以发现，领事保护预警信息发布情况有很大改进。首先，从信息发布的数量来看，与2011年相比有大幅增加。2011年2月19日和22日，外交部和商务部两个政府部门网站首次发布了关于利危险局势的预警信息，但在此之前，当地局势已经显示出了一些进一步恶化的征兆，而中国驻利使馆网站的内容没有显示出任何相关的安全预警信息。2014年情况发生了很大的变化，从7月13日利比亚两派民兵武装在首都的黎波里爆发冲突至7月29日凌晨，中国驻利使馆经商参处转发使馆安全提示，提请在利经商和企业人员及受雇于外资企业的劳务人员尽快自行组织撤离为止，驻利使馆经商参处网站共发布了66条相关信息。从信息的内容来看，充分体现了中国驻利使馆对局势发展的高度关注。使馆通过网站不断发布其他国家使馆撤出、这些使馆敦促其本国公民尽早撤离、其他外国企业撤离等信息，帮助中国公民及时了解外界情况，尽早做出明智决定，以避免出现危急时刻有大量公民需要立即撤离的被动局面。
五是应急工作目标考虑更为长远。在一些大型突发事件面前，中国领事保护工作强调速度效率，很少考虑其背后的经济成本和此次反应模式的未来影响。例如，2011年的利比亚大撤离取得了举世瞩目的成就，但耗资巨大，很难再次复制。而对比2014年的利比亚再次撤离，我们会发现，在此过程中，外交部和中国使馆强调企业和公民采取安全措施，尽早撤离，政府提供协助；在撤离方式的选择上也更为理性化，并未出动政府包机，而是鼓励公民自行前往机场购买机票，最后组织撤离时选择了陆路方式。尽管遇到了一些突发状况，但是中国驻外使馆还是克服困难，做好了相关协调工作，从利撤出的中国公民最终得以顺利进入突尼斯，并乘坐商业航班返回国内。回顾近些年来中国屡次撤侨的情况，自2006年至2014年5月，中国政府所进行的较大规模的海外撤离行动有14次，其中11次使用了包机。随着越来越多的中国企业和公民走出去，他们在世界范围内的分布越来越广，遭遇风险的可能性有增无减，海外撤侨对于中国政府来说将来可能会成为经常性态势。2014年利比亚撤离中，对于企业和个人责任的强调和对撤离方式的选择体现出中国领事保护应急机制建设更为长远的考虑。
总之，党的十八大以来，“外交为民”理念和实践发展进入到一个新阶段。随着“中国梦”的提出，“外交为民”理念被提升到新的高度，提出中国外交要为海外公民实现“中国梦”保驾护航；“外交为民”的内涵也得到极大的扩展，从领事保护延伸到为公民出国提供便利以及最大程度地为海外公民的安全幸福生活创造条件。“外交为民”的实践也更为丰富，各项措施落到实处：通过首脑外交直接推进“外交为民”的实施；同时改进海外护照服务，促使其他国家简化对中国公民出国签证申请的要求和审批程序，推进领事保护机制建设进一步完善。
（作者系外交学院教授，博士生导师）
[1] 《中国与外国互免签证协议一览表》，2014年10月17日，（上网时间：2014年11月10日）
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